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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat
Entscheidungsdatum:26.10.1999
Aktenzeichen:1 S 1652/98
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:1999:1026.1S1652.98.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:Art 74 Verf BW, § 59 GemO BW, § 62 Abs 1 GemO BW, § 25 KomZG BW, § 42 VwGO

Normerlassklage - Rechtsverordnung zwecks Ermöglichung des Austritts aus einer Verwaltungsgemeinschaft

Leitsatz

1. Mit der allgemeinen Leistungsklage kann auch der Erlass einer Rechtsverordnung erstrebt werden, sofern sich das Begehren in einem Leistungsanspruch artikulieren lässt.

2. Eine Gemeinde, die mit Zustimmung der übrigen Mitglieder aus einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft ausscheiden will, kann einen Anspruch auf Erlass einer dies ermöglichenden Rechtsverordnung haben, wenn Gründe des öffentlichen Wohls ihr Ausscheiden erfordern.

3. Die Gewichtung und Abwägung der Belange, die schließlich zu dem Ergebnis führen, ob Gründe des öffentlichen Wohls das Ausscheiden aus einer Verwaltungsgemeinschaft rechtfertigen, kann, da dafür der Exekutive ein Bewertungsspielraum oder eine Einschätzungsprärogative überlassen ist, von einem Gericht nicht ersetzt werden. Über das vom Innenministerium gefundene und in dem Ablehnungsbescheid mitgeteilte Ergebnis kann sich das Gericht deshalb nur dann hinwegsetzen, wenn es eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft oder im Widerspruch mit der verfassungsrechtlichen Ordnung zustande gekommen ist.

4. Die vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung) ist unverzichtbarer Bestandteil der Aufgaben einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft. Die sich hieraus ergebende Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit ist verfassungsrechtlich unbedenklich; sie begründet grundsätzlich keinen Anspruch auf Ausscheiden aus einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle ESVGH 50, 81-89 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VGHBW-Ls 2000, Beilage 3, B 1-2
Abkürzung Fundstelle VBlBW 2000, 317-321 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle DÖV 2000, 784-786 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle NVwZ-RR 2000, 701-703 (Leitsatz und Gründe)

weitere Fundstellen einblendenweitere Fundstellen ...

Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

vorgehend VG Stuttgart, 6. November 1997, Az: 9 K 2204/96

Tatbestand

1

Die klagende Gemeinde erstrebt ihr Ausscheiden aus einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft.

2

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde mit ca. 2.500 Einwohnern und einer Fläche von etwa 1.100 ha. Sie liegt im Landkreis Emmendingen. Durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung vom 21.3.1974 bildeten die große Kreisstadt Emmendingen, Malterdingen (die Klägerin), Sexau und Teningen eine vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft, der mit Wirkung vom 1.1.1975 auch die Gemeinde Freiamt beitrat. Nach der letzten Änderung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung enthält diese in der Neufassung vom 20.12.1982 u.a. folgende Regelung:

§ 1

3

   Gegenstand der Vereinbarung

4

(1) Die große Kreisstadt Emmendingen (erfüllende Gemeinde) erfüllt für die Gemeinden Freiamt, Malterdingen, Sexau und Teningen (im folgenden: Nachbargemeinden) die Aufgaben eines Gemeindeverwaltungsverbandes (vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft).

5

(2) Die Stadt Emmendingen berät die Nachbargemeinden bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben. Bei Angelegenheiten, die andere an der Verwaltungsgemeinschaft beteiligte Gemeinden berühren und eine gemeinsame Abstimmung erfordern, haben sich die Gemeinden der Beratung durch die Stadt Emmendingen zu bedienen.

6

(3) Die Stadt Emmendingen erledigt für die Nachbargemeinden in deren Namen ausschließlich die folgenden Angelegenheiten und Geschäfte der Gemeindeverwaltung nach den Beschlüssen und Anordnungen der Gemeindeorgane (Erledigungsaufgaben):

7

1. Gesetzliche Erledigungsaufgaben

8

a) Die technischen Angelegenheiten bei der verbindlichen Bauleitplanung und der Durchführung von Bodenordnungsmaßnahmen sowie von Maßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz,

9

b) die Planung, Bauleitung und örtliche Bauaufsicht bei den Vorhaben des Hof- und Tiefbaues, ausgenommen die Gemeinde Teningen,

10

c) die Unterhaltung und den Ausbau der Gewässer zweiter Ordnung.

11

2. Weitere Aufgaben

12

Die Nachbargemeinden können das Rechtsamt der Stadt Emmendingen für die Beratung und für die Bearbeitung von rechtlichen Angelegenheiten in Anspruch nehmen.

13

(4) Die Stadt Emmendingen erfüllt anstelle der Nachbargemeinden die folgenden Aufgaben (Erfüllungsaufgaben):

14

Gesetzliche Erfüllungsaufgaben

15

a) Die vorbereitende Bauleitplanung

16

b) Die Aufgaben des Trägers der Straßenbaulast für die Gemeindeverbindungsstraßen (ausgenommen für die Gemeinde Freiamt).

17

(5) Die Stadt Emmendingen nimmt ferner für die vereinbarten Verwaltungsgemeinschaften sonst noch durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes übertragene Aufgaben wahr.

18

(6) Die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft kann sich zur Erfüllung einzelner ihrer nach § 1 Abs. 1 bis 6 obliegenden Aufgaben auch geeigneter Bediensteter und sächlicher Verwaltungsmittel einer Mitgliedsgemeinde bedienen. Das Nähere regelt eine Vereinbarung zwischen der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft und der betreffenden Mitgliedsgemeinde (Vereinbarung über die Besorgung von Aufgaben zwischen der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft und den beteiligten Gemeinden).

19

Tatsächlich vollzogen wurde die Vereinbarung im wesentlichen jedoch nur hinsichtlich der vorbereitenden Bauleitplanung, die von der Stadt Emmendingen als erfüllende Gemeinde in eigener Zuständigkeit wahrgenommen wird.

20

Mit Schreiben vom 22.9.1994 an das Innenministerium stellte die Klägerin: ''gemäß § 62 Abs. 2 Satz 4 i.V.m. Satz 1 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) den Antrag auf Erlaß einer Rechtsverordnung, die ihr Ausscheiden aus der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft mit der Großen Kreisstadt Emmendingen sowie den Gemeinden Freiamt, Sexau und Teningen genehmigt''. Die übrigen Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft und diese selbst stimmten dem Antrag zu. Mit Schreiben vom 19.7.1995 lehnte das Innenministerium den Erlaß einer Rechtsverordnung ab.

21

Am 6.2.1996 hat die Klägerin Klage erhoben und zuletzt beantragt, festzustellen, daß der Beklagte dadurch die Rechte der Klägerin verletzt, daß er es unterlassen hat, ihr durch Erlaß einer Rechtsverordnung nach § 62 Abs. 1 Satz 2 und 4 GemO das Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft mit der Großen Kreisstadt Emmendingen und den Gemeinden Teningen, Freiamt und Sexau zu ermöglichen. Zur Begründung hat sie u.a. vorgetragen, sie sei der Verwaltungsgemeinschaft nur deshalb beigetreten, weil ihr andernfalls eine vollständige Eingliederung in die Große Kreisstadt Emmendingen gedroht hätte. Nach Auffassung aller beteiligten Gemeinden habe sich die Übertragung der Zuständigkeit für die vorbereitende Bauleitplanung auf die Stadt Emmendingen als erfüllende Gemeinde nicht bewährt. Der Austritt aus der Gemeinschaft sei aus Gründen des öffentlichen Wohls gerechtfertigt.

22

Das beklagte Land hat Klageabweisung beantragt mit dem Vortrag: Die Gemeindereform sei aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt. Verwaltungsgemeinschaften seien die zweite Säule der Gemeindereform. Der Austritt einer Gemeinde aus einer Verwaltungsgemeinschaft könne nur aus Gründen des öffentlichen Wohls zugelassen werden, wenn sich die Verhältnisse seit der Gemeindereform 1975 wesentlich verändert hätten. Dies sei hier nicht der Fall.

23

Die beigeladenen Mitglieder der Verwaltungsgemeinschaft haben keinen Antrag gestellt.

24

Mit Urteil vom 6.11.1997 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Klage abgewiesen. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt: Die Klage könne auf dem Verwaltungsrechtsweg erhoben werden; die Feststellungsklage sei statthaft und zulässig. Es bestünde zwischen der Klägerin und dem beklagten Land ein konkretes Rechtsverhältnis, das der Feststellungsklage zugänglich sei. Unbegründet sei die Klage, weil die Weigerung des Innenministeriums, die beantragte Rechtsverordnung zu erlassen, die Klägerin nicht in ihren Rechten verletze. Auch sprächen keine Gründe des öffentlichen Wohls von solchem Gewicht für deren Austritt aus der Verwaltungsgemeinschaft, daß jede andere Entscheidung des Innenministeriums dessen normgeberischen Entscheidungsspielraum überschreiten würde. Aus § 62 Abs. 1 GemO könne die Klägerin kein eigenständiges Recht ableiten. Aber auch auf das ihr durch Art. 71 Abs. 1 und 2 LVerf sowie Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Selbstverwaltungsrecht könne sie sich nicht berufen. Die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft stelle keinen Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie dar. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung werde nicht verletzt.

25

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Klägerin u.a. vor: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts stelle § 62 GemO auch eine Schutznorm zu ihren Gunsten dar, so daß ein subjektiv öffentliches Recht auf Erlaß der darin umschriebenen Rechtsverordnung denkbar erscheine. Es sei nochmals darauf hinzuweisen, daß sie keineswegs freiwillig in die Verwaltungsgemeinschaft eingetreten sei. Sie habe nur die Wahl besessen zwischen ihrer vollständigen Auflösung und Eingemeindung in die Große Kreisstadt Emmendingen oder dem Beitritt zur Verwaltungsgemeinschaft. Weder verfassungsrechtliche noch einfach rechtliche Prinzipien rechtfertigten ihren Verbleib. Vielmehr sprächen diese eindeutig für ihren Austritt. An erster Stelle seien das Demokratieprinzip, der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und das Freiheitlichkeitsprinzip zu benennen. Sie sei in keinerlei Hinsicht auf die Verwaltungsgemeinschaft angewiesen. Die dort vorherrschende Praxis belege, daß ohnehin jedes der Mitglieder seine eigenen Wege gehe und die unter Druck entstandene Aufgabenübertragung auf die erfüllende Gemeinde ignoriert werde. Wäre dies auch im Falle der Flächennutzungsplanung möglich, wäre sie trotz all ihrer Vorbehalte gegen das ihr oktroyierte und unliebsame Instrument der Verwaltungsgemeinschaft sicherlich zufrieden und bräuchte den Rechtsweg nicht zu beschreiten. Sie sei, was nicht bestritten werden könne, durchaus in der Lage, die Flächennutzungsplanung selbst durchzuführen. Die verzögerliche Bearbeitung der Flächennutzungsplanung durch die Verwaltungsgemeinschaft beeinträchtige sie in ihren Rechten. Gründe der Systemgerechtigkeit rechtfertigte ihren weiteren Verbleib in der Verwaltungsgemeinschaft nicht. Die Systemgerechtigkeit stelle keinen Wert an sich dar. Selbst wenn man dem Beklagten einen gewissen politischen Entscheidungsspielraum darüber zubillige, in welcher Weise er glaube, durch organisatorische Vorgaben zur Aufgabenerfüllung der Gemeinden beitragen zu müssen, komme er nicht umhin, zumindest dann, wenn nachgewiesen sei, daß das zur Verfügung gestellte organisatorische Konzept im vorliegenden Fall eindeutig sich nicht optimierend, sondern verhindernd darstelle, ohne Aufgabe seines Systems im Einzelfall Korrekturen vorzunehmen.

26

Die Klägerin beantragt,

27

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 6. November 1997 - 9 K 2204/96 - zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, die Klägerin durch Erlaß einer Rechtsverordnung nach § 62 Abs. 1 Satz 2 und 4 GemO aus der Verwaltungsgemeinschaft mit der Großen Kreisstadt Emmendingen und den Gemeinden Teningen, Freiamt und Sexau zu entlassen.

28

Das beklagte Land beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

30

Zur Begründung wird geltend gemacht: Nach dem eigenen Vortrag der Klägerin habe sich im Bereich der Wohnbauflächen die Situation entspannt, da es ihr gelungen sei, noch einige Wohnbauflächen verfügbar zu machen, zumindest könne der gegenwärtige Bedarf mit den vorhandenen Flächenreserven gedeckt werden. Die Klägerin stütze daher ihre Berufung hauptsächlich noch auf die Schwierigkeiten, das Gewerbegebiet ''Kreuzfeld'' mit ca. 3 ha im Flächennutzungsplan der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft auszuweisen. Ihr Vorbringen, das diesbezügliche Verfahren ziehe sich unangemessen in die Länge und nehme ihr jegliche Entwicklungsmöglichkeit, weshalb die Voraussetzungen des § 62 GemO vorlägen und auch das Ermessen des Innenministeriums auf Null reduziert sei, treffe nicht zu. § 62 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Satz 1 GemO sei keine Anspruchsnorm zugunsten einer Gemeinde. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht in Art. 71 Abs. 1 der Landesverfassung stehe unter dem Vorbehalt des Gesetzes. Bei den Verwaltungsgemeinschaften habe der Gesetzgeber mit § 61 GemO einen bestimmten Bestand an Aufgaben den Gemeinden entzogen und den Verwaltungsgemeinschaften zugeordnet. Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung sei insoweit unmittelbar durch den Gesetzgeber eingeschränkt worden. Die ''Planungshoheit'' der Klägerin sei durch den weiteren Verbleib in der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft nicht so stark beeinträchtigt, daß ihr Ausscheiden gerechtfertigt wäre. Die Klägerin besitze nach den Erhebungen des Landratsamts Emmendingen derzeit eine Flächenreserve von 10,6 ha Wohnbauflächen, so daß von einer Behinderung der Entwicklung der Gemeinde nicht gesprochen werden könne. Auch die Situation im Bereich gewerblicher Flächen rechtfertige das Begehren der Klägerin nicht, zumal sich die Verwaltungsgemeinschaft um die Fortschreibung des Flächennutzungsplans bemühe. § 62 GemO räume dem Innenministerium ein Normsetzungsermessen ein. Der weite Rahmen sei auf der Tatbestandsseite bereits mit dem unbestimmten Rechtsbegriff ''öffentliches Wohl'' angedeutet, der zur Ausfüllung seinerseits vielfältiger Erwägungen bedarf. Das Ermessen beim Erlaß einer solchen Verordnung könne nicht dem Ermessen beim Erlaß eines Verwaltungsaktes gleichgesetzt werden. Eine Entscheidung über das Ausscheiden einer Gemeinde aus einer Verwaltungsgemeinschaft berühre die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft in ihrer Gesamtheit, so daß die Entscheidung weit über die Entscheidung eines Einzelfalls hinausgehe. Es gäbe im Landkreis Emmendingen keine Gemeinde, die nicht einer Verwaltungsgemeinschaft angehöre. Jede Veränderung der kommunalen Struktur stehe im Zusammenhang mit dem Gesamtkonzept der Gemeindereform. Bei der Betätigung dieses Ermessens könne der Gesamtzusammenhang und die übergeordneten Interessen des Staates berücksichtigt werden. Bei der Entscheidung über den Antrag der Klägerin habe das Innenministerium auch deren Belange sorgfältig gegen die allgemeinen Belange abgewogen. Ein Fehler bei der Ausübung des Ermessens liege nicht vor. Das weitere Verbleiben der Klägerin in der Verwaltungsgemeinschaft führe nicht zu unvertretbaren Nachteilen.

31

Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt. Die Beigeladene zu 4, die Stadt Emmendingen, führt noch aus: Es treffe nicht zu, daß die Klägerin im Zuge der Gemeindereform nur die Wahl zwischen der vollständigen Auflösung und Eingemeindung in die Große Kreisstadt Emmendingen oder dem Beitritt zur Verwaltungsgemeinschaft gehabt habe. Zwar sei ein solcher Zusammenschluß Anfang der 70er Jahre diskutiert worden. Eine zwangsweise Eingliederung oder konkrete Eingliederungsvereinbarungen hätten aber nie zur Diskussion gestanden. Wie in anderen Gemeinden auch, so habe die Klägerin durch eine entsprechende Beratung und Beschlußfassung in ihrem Hauptorgan dem Abschluß der Vereinbarung über die Erfüllung der Aufgaben eines Gemeindeverwaltungsverbandes vom 21.3.1974 zugestimmt. Diese Vereinbarung sei dann am 20.12.1982 mit der Zustimmung der Klägerin neu gefaßt worden. Im übrigen seien die Rechtsfolgen einer Eingliederung einer Gemeinde in das Gebiet einer anderen grundsätzlich anders als die beim Beitritt zu einer Verwaltungsgemeinschaft. Es sei nicht richtig, daß die Stadt Emmendingen als die erfüllende Gemeinde nachhaltig die Flächenwünsche der Klägerin bekämpfe. Die Stadt Emmendingen habe in ihrer Eigenschaft als erfüllende Gemeinde ausschließlich aus sachlichen Gründen Bedenken gegen die großzügige Ausweisung von Gewerbeflächen geäußert.

32

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat verdeutlichte der Oberbürgermeister der Stadt Emmendingen, daß er ausdrücklich das Begehren der Klägerin auf Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft unterstütze. Zwar werde seiner Ansicht nach die Klägerin in der Verwaltungsgemeinschaft nicht benachteiligt, doch sei für alle Beteiligten, insbesondere auch für die Stadt Emmendingen, eine getrennte Flächennutzungsplanung besser und sinnvoller. Der Zwang zur Zusammenarbeit in der Verwaltungsgemeinschaft sei aus strukturellen Gründen hinderlich für die Fortschreibung des Flächennutzungsplanes.

33

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die im Berufungszulassungsverfahren und Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen verwiesen, sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

34

Der Senat konnte aufgrund der mündlichen Verhandlung entscheiden, obwohl die Beigeladenen zu 1 bis 3 nicht vertreten waren, denn die ihnen ordnungsgemäß zugestellten Ladungen enthielten den Hinweis, daß auch bei ihrem Ausbleiben verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 VwGO).

35

Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, daß das Innenministerium des Landes sie mit einer Rechtsverordnung aus der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft mit den Beigeladenen entläßt.

36

Die Klägerin kann ihr Begehren mit dem zuletzt gestellten Leistungsantrag verfolgen. Der Übergang von dem im ersten Rechtszug gestellten Feststellungsantrag auf den Leistungsantrag im Berufungsverfahren stellt sich nicht als eine nach § 91 Abs. 1 VwGO zu beurteilende Klageänderung dar. Erstrebte die Klägerin zunächst die Feststellung, die Weigerung des Innenministeriums, die für ihr Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft nach § 62 Abs. 1 GemO erforderliche Rechtsverordnung zu erlassen, verletze ihre Rechte, so begehrt sie nun die Verurteilung des Innenministeriums zum Erlaß einer solchen Rechtsverordnung. Damit hat sie ohne eine Änderung des Klagegrundes lediglich ihr ursprüngliches Begehren modifiziert und hält sich so im Rahmen einer nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO zulässigen Klageerweiterung (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO 10. Aufl., § 91 RdNr. 15 m.w.N.).

37

Daß die Klage auf den Erlaß einer Rechtsnorm gerichtet ist, steht ihrer Zulässigkeit nicht von vornherein entgegen. Individualansprüche auf Erlaß von Rechtsnormen sind zwar nur ausnahmsweise denkbar, weil der Erlaß von Rechtsnormen dem Wohl der Allgemeinheit, nicht aber der Erfüllung von Individualansprüchen dient, müssen aber, wo sie bestehen, gerichtlich auch durchsetzbar sein (BVerwG, Urteil vom 3.11.1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE Bd. 80, 355 (361); vgl. auch Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 RdNr. 76; Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Abs. 1 RdNr. 180; Happ, in: Eyermann, VwGO, 10. Aufl. § 42 RdNr. 63; Papier, in: HStR VI, § 154 RdNr. 29). Als Klageform kommt dafür neben der allgemeinen Feststellungsklage auch die allgemeine Leistungsklage in Betracht, sofern sich das Begehren in einem Leistungsanspruch artikulieren läßt. Dem steht nicht etwa der Grundsatz der Gewaltenteilung entgegen, da die gerichtliche Verurteilung zur Erfüllung eines begründeten Leistungsbegehrens, auch wenn ein solcher Anspruch gegenüber der normsetzenden Stelle besteht, von ihr jedoch verweigert wird, nicht gegen diesen Grundsatz verstoßen kann (ebenso Pietzner a.a.O. und Happ a.a.O.).

38

Die Klägerin hat ihr Begehren auf Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft mit dem im Berufungsverfahren formulierten Klageantrag auf eine eindeutig beschriebene Leistung gerichtet, die der Beklagte nach § 62 Abs. 1 Satz 2 GemO in der Gestalt einer Rechtsverordnung grundsätzlich erbringen kann, da deren alleiniger Inhalt das Ausscheiden eines Mitglieds aus der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft sein soll und sonstige Regelungen, wie etwa die Verwaltungsgemeinschaft im übrigen auseinanderzusetzen ist, vom Verordnungsgeber (zunächst) nicht zu treffen sind (§ 62 Abs. 2 Satz 1 GemO). Ob sie geltend machen kann, auf diese Leistung einen Rechtsanspruch zu haben, ist eine Frage der Klagebefugnis und davon zu trennen, ob für das Begehren die allgemeine Leistungsklage statthaft ist.

39

Die Klägerin ist für den geltend gemachten Normerlaßanspruch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Es erscheint zumindest möglich - und dies reicht aus -, daß § 62 Abs. 1 GemO ihr ein subjektiv öffentliches Recht auf den Erlaß der dort vorgesehenen Regelung vermittelt, die zu ihrem Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft führen würde.

40

Der Wortlaut des § 62 Abs. 1 Satz 1 GemO, nach dem Verwaltungsgemeinschaften aus Gründen des öffentlichen Wohls aufgelöst werden können, deutet allerdings nicht auf einen individuellen Schutzcharakter der Vorschrift hin. Das öffentliche Wohl als der einzige vom Gesetzgeber normierte Maßstab für eine Auflösung der nach § 59 GemO gebildeten Verwaltungsgemeinschaft umfaßt eindeutig Interessen der Allgemeinheit und damit nicht ohne weiteres auch Individualinteressen. Nach ihrem Wortlaut scheint sich die Regelung des § 62 Abs. 1 Satz 1 GemO (i.V.m. dem hier maßgebenden Satz 4) darin zu erschöpfen, dem Innenministerium die Befugnis einzuräumen, durch eine Rechtsverordnung (Satz 2) eine einzelne Mitgliedsgemeinde aus einer ansonsten fortbestehenden Verwaltungsgemeinschaft herauszulösen, sofern die übrigen an der Gemeinschaft beteiligten Gemeinden dem zustimmen. Auf ein subjektives Recht einer einzelnen Gemeinde, daß das Innenministerium eine solche Rechtsverordnung erläßt, deutet im Wortlaut der Bestimmung nichts hin. Auch die Verfahrensregelungen in §§ 62 Abs. 1 Satz 2 und 3 GemO, welche die Form der staatlichen Entscheidung an das Vorhandensein oder Fehlen des Einverständnisses der beteiligten Gemeinden knüpfen, sind nicht ohne weiteres als ein Indiz für einen Rechtsanspruch einer Gemeinde auf die Auflösung der Gemeinschaft zu werten.

41

Aus der Systematik des § 62 Abs. 1 GemO selbst und dem Gesamtgefüge der Regelungen über die Verwaltungsgemeinschaft ergibt sich jedoch, daß eine subjektive Berechtigung der Klägerin auf Erlaß der begehrten Rechtsverordnung möglich erscheint.

42

Die vereinbarten Verwaltungsgemeinschaften sind, wie der Beklagte zu Recht vorträgt, die zweite Säule der Gemeindereform. Der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg bezeichnet den in Art. 74 Abs. 1 der Landesverfassung verwendeten Begriff der ''Gründe des öffentlichen Wohls'', die für die Gemeinde Gebietsänderung vorliegen müssen, als wertbezogenen abstrakten Rechtsbegriff (Urteil vom 8.9.1972, ESVGH 23, 1 (4)), der eine Vielzahl von Zwecken und Sachverhalten deckt und dessen Inhalt sich bezogen auf die jeweils zu treffende Entscheidung erst mit einer Abwägung verschiedener möglicherweise auch einander widerstreitender Belange konkretisieren läßt. Zu den vom Normgeber in die Entscheidung einzustellenden und abzuwägenden Belangen gehören nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (vgl. auch Urteil vom 14.2.1975, ESVGH 25, 1 (5)) auch ''lokale Gemeinwohlinteressen'', deren Wahrung den Gemeinden im Rahmen ihres verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) anvertraut ist (vgl. für den Fall einer ''Rück-Neugliederung'' BVerfG, Urteil vom 12.5.1992, BVerfGE 86, 90). Nach Ansicht des Senats liegt der vom Staatsgerichtshof bei der Anwendung des Art. 74 Abs. 1 LV gewonnene Begriffsinhalt der ''Gründe des öffentlichen Wohls'' auch der Regelung in § 62 Abs. 1 Satz 1 GemO zugrunde und wird weiter durch die in diesem Regelungszusammenhang stehende Normen der Gemeindeordnung konkretisiert. Danach wird eine Verwaltungsgemeinschaft durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach den Regelungen des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit gebildet (§ 59 i.V.m. § 60 Abs. 1 GemO) und bedarf daher einer Genehmigung (§ 25 Abs. 4 GKZ). Anders als bei den öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen nach dem Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (§ 25 Abs. 3 GKZ) kann weder die Geltungsdauer der Vereinbarung über die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft befristet, noch können Regelungen über die Kündigung in den öffentlich-rechtlichen Vertrag aufgenommen werden. An die Stelle der Kündigung tritt die Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft bzw. das Ausscheiden eines Mitglieds aus ihr durch einen normsetzenden Akt der Exekutive oder des Gesetzgebers (§ 62 Abs. 1 GemO). Der Ausschluß des Kündigungsrechts verbunden mit dem Umstand, daß der Normgeber bei der von ihm zu treffenden Entscheidung auch die Interessen der beteiligten Gemeinden zu berücksichtigen hat, reicht nach Ansicht des Senats zur Begründung eines Anspruchs einer Gemeinde auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Ausscheiden aus einer Verwaltungsgemeinschaft aus und kann, falls Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen und der dann eröffnete Ermessensspielraum auf Null reduziert sein sollte, auch zu einem Anspruch auf Erlaß der begehrten Entscheidung führen.

43

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Entscheidung vom 19.7.1995, mit der das Innenministerium den Antrag der Klägerin vom 22.9.1994 abgelehnt hat, beruht auf einer gerichtlich nicht zu beanstandenden Abwägung der für und gegen das Ausscheiden sprechenden Gesichtspunkte. Das Ergebnis dieser Abwägung, daß Gründe des öffentlichen Wohls im Sinne des §§ 62 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 GemO das begehrte Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft nicht erfordern, begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken, so daß die Entscheidung des Innenministeriums rechtmäßig ist. Die von der Klägerin geltend gemachten Gründe rechtfertigen ihr Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft nicht.

44

Verwaltungsgemeinschaften können aus Gründen des öffentlichen Wohls aufgelöst werden (§ 62 Abs. 1 Satz 1 und 2 GemO). Das Ausscheiden ist, soll es ohne die Mitwirkung des parlamentarischen Gesetzgebers (§ 62 Abs. 1 Sätze 3, 4 GemO) bewirkt werden, an drei Voraussetzungen geknüpft: Es bedarf - erstens - des übereinstimmenden Willens der Gemeinden, die an der Gemeinschaft beteiligt sind, - zweitens - eines besonderen Auflösungsgrundes, der sich in dem unbestimmten Rechtsbegriff ''Gründe des öffentlichen Wohls'' (§ 62 Abs. 1 Satz 1) artikuliert, und - drittens - der Mitwirkung des Innenministeriums in der Gestalt einer Rechtsverordnung als konstitutiven Akt der Trennung.

45

Aus der Normstruktur folgt, daß es für die Begründung der Zuständigkeit des Innenministeriums und für den geforderten normsetzenden Akt (Rechtsverordnung) maßgebend auf den übereinstimmenden Willen der beteiligten Gemeinden ankommt. Denn fehlt dieser, so ist der Gesetzgeber aufgerufen, durch formelles Gesetz zu handeln (§ 62 Abs. 1 Satz 3 GemO). Als Kehrseite bedeutet dies zugleich, daß der übereinstimmende Wille der beteiligten Gemeinden allein weder maßgebend für das Ausscheiden, noch bestimmend für den Inhalt der Gründe des öffentlichen Wohls sein kann, die vorliegen müssen, damit das Innenministerium zum Erlaß der Rechtsverordnung ermächtigt ist. Vielmehr liegt die Entscheidung, ob das Ausscheiden einer Gemeinde aus Gründen des öffentlichen Wohls möglich ist auch bei der Übereinstimmung aller an der Verwaltungsgemeinschaft beteiligten Gemeinden, daß es dazu kommen soll, ausschließlich beim Innenministerium. Dieses hat daher zu Recht den von allen beteiligten Gemeinden ausdrücklich geäußerten Wunsch, die Klägerin möge aus der Verwaltungsgemeinschaft ausscheiden, nicht als den dafür entscheidenden Grund angesehen.

46

Die begehrte Entscheidung stellt sich damit als ein ''actus contrarius'' zur Bildung der Verwaltungsgemeinschaft dar, deren Zustandekommen nach § 59 GemO ebenfalls den übereinstimmenden Willen der beteiligten Gemeinden und nach § 60 Abs. 1 GemO i.V.m. § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ auch einen staatlichen Mitwirkungsakt in der Gestalt der Genehmigung der nach § 59 Satz 1 GemO geschlossenen Vereinbarung voraussetzt (vgl. zur Klage auf Genehmigung VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.12.1974 - I 1547/74 -, ESVGH 25, 47). Sind Maßstab für die nach § 60 Abs. 1 GemO i.V.m. § 25 Abs. 4 GKZ zu erteilende Genehmigung bei der Bildung der Verwaltungsgemeinschaft die in § 59 Satz 3 GemO umschriebenen Gesichtspunkte, so knüpft das Gesetz die vollständige (Satz 1) oder teilweise (Satz 4) Auflösung in § 62 Abs. 1 GemO an Gründe des öffentlichen Wohls und damit an Maßstäbe, die nach Art. 74 Abs. 1 LV (§ 8 Abs. 1 GemO) auch für kommunale Neugliederungen gelten und über die in § 59 Satz 3 GemO einfach-gesetzlich konkretisierten Gemeinwohlbelange möglicherweise hinaus reichen.

47

Wiewohl es bei § 62 Abs. 1 GemO nicht um die Auflösung alter oder die Bildung neuer Gemeinden geht, sondern um die Trennung von Verwaltungsgemeinschaften, in denen Gemeinde mit fortbestehender Selbständigkeit zusammenarbeiten, legt es nicht nur der gleiche Wortlaut, sondern auch der Zweckbestimmungszusammenhang nahe, die vom Staatsgerichtshof entwickelten Maßstäbe für die ''Gründe des öffentlichen Wohls'', die eine Neugliederung des Gemeindegebiets rechtfertigen können (Art. 74 Abs. 1 LV, § 8 Abs. 1 GemO; StGH BW., Urteile vom 8.9.1972, a.a.O. und vom 14.2.1975, a.a.O.) auch bei der Auslegung und Anwendung des § 62 Abs. 1 GemO anzuwenden.

48

Der Begriff ''Gründe des öffentlichen Wohls'' hat als wertbezogener abstrakter Rechtsbegriff aus sich heraus nur eine geringe Aussagekraft (so StGH BW., Urteil vom 14.2.1975 a.a.O. S. 5). Den erforderlichen (verfassungsrechtlich) konkreten Inhalt erhält er erst, wenn er mit anderen Rechtsgrundsätzen und Wertungen ausgefüllt wird. Hierzu gehören vor allem die staatstragenden Verfassungsgrundsätze, wie das Sozialstaats- und das Demokratieprinzip, der Gleichheitssatz, der Grundsatz der Gewaltenteilung sowie die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Neben diesen Fundamentalprinzipien kann der Gesetzgeber weitere Interessen und Zwecke als Gründe des öffentlichen Wohls normieren. Hierzu zählen, soweit es um Verwaltungsgemeinschaften und um deren Fortbestand geht, vor allem die in § 59 Satz 3 GemO genannten Gründe einer zweckmäßigen und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung auf kommunalem Gebiet sowie die dort ausdrücklich angesprochenen überregionalen Gesichtspunkte der Landesplanung. Einzubeziehen sind auch Gesichtspunkte der kommunalen Eigenständigkeit, die allerdings im Rahmen des Art. 74 Abs. 1 LV und durch die Existenz einer Verwaltungsgemeinschaft und das staatliche Interesse an deren Fortbestand eingeschränkt sein kann (vgl. auch StGH BW., Urteil vom 14.2.1975, a.a.O. S. 15ff.).

49

Die im Falle des § 62 Abs. 1 Satz 4 GemO zu treffende Entscheidung, ob Gründe des öffentlichen Wohls das Ausscheiden einer Gemeinde aus der Verwaltungsgemeinschaft rechtfertigen können, muß, wenn sie den gesetzlichen Vorgaben entsprechen soll, auf einer Abwägung der im konkreten Einzelfall in Betracht kommenden Gemeinwohlbelange beruhen, die sich am Maßstab des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit orientiert und diese Belange, sofern sie unterschiedliche Zielrichtungen aufweisen oder einander gar widersprechen, zu einem sachgerechten Ausgleich bringen. Der gerichtlichen Überprüfung unterliegt dieser Abwägungsvorgang ebenso wie sein Ergebnis nur eingeschränkt. Als einer Maßnahme, die sich - wie eine kommunale Neugliederung - maßgeblich an Gründen des öffentlichen Wohls zu orientieren hat, liegt der Entscheidung des Innenministeriums und damit auch den Wertungen und Erwägungen, die zu ihr führen, ein durch das Gesetz legitimierter politischer Gestaltungsauftrag zugrunde. Dies beinhaltet, daß die Abwägung der Belange, die zu der Entscheidung führt, ob Gründe des öffentlichen Wohls das Ausscheiden einer Gemeinde aus einer Verwaltungsgemeinschaft rechtfertigen, im wesentlichen der Exekutive im Rahmen der ihr vom Gesetzgeber übertragenen politischen Normsetzungsbefugnis vorbehalten bleiben muß. Dies bedingt aber zugleich die Beschränkung der richterlichen Kontrollbefugnis gegenüber dieser Entscheidung. Die Gewichtung und Abwägung der Belange, die schließlich zu dem Ergebnis führen, ob Gründe des öffentlichen Wohls das Ausscheiden aus einer Verwaltungsgemeinschaft rechtfertigen, kann, da dafür der Exekutive ein Bewertungsspielraum- oder eine Einschätzungsprärogative überlassen ist, von einem Gericht nicht ersetzt werden. Über das vom Innenministerium gefundene und in dem Ablehnungsbescheid mitgeteilte Ergebnis kann sich der Senat deshalb nur dann hinwegsetzen, wenn es eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft oder im Widerspruch mit der verfassungsrechtlichen Ordnung zustande gekommen ist (BVerfGE 24, 367 (406); StGH BW., Urteil vom 8.9.1972 a.a.O. S. 5ff. und Urteil vom 14.2.1975 a.a.O. S. 18ff.; Sächs. VerfGH, Urteil vom 18.6.1999 - Vf 54 - VIII - 98 -, Sächs. VBl. 1999, 236 und Urteil vom 18.6.1999 - Vf 51 - VIII - 98 -, a.a.O., S. 243).

50

Das Innenministerium hat zu Recht die Gesichtspunkte, die für die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft maßgebend gewesen sind, auch zur Grundlage der Entscheidung über das Ausscheiden der Klägerin gemacht, und es hat sie dabei in einer Weise gewichtet, die weder eindeutig widerlegbar oder offensichtlich fehlerhaft ist, noch der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG (Art. 71 Abs. 1 LV) widerspricht. In der richtigen Annahme, daß das Bestreben einer Gemeinde, die zur Erfüllung oder Erledigung übertragenen Aufgaben wieder selbst wahrzunehmen, nicht ohne weiteres ein Grund sein kann, aus der Verwaltungsgemeinschaft auszuscheiden, hat das Innenministerium die einzelnen Gesichtspunkte auf ihre Gewichtigkeit für das weitere Verbleiben der Klägerin in der Gemeinschaft untersucht und bewertet. Dabei hat es den von der Klägerin vorgetragenen und vor allem von der Beigeladenen Stadt Emmendingen bestätigten Umstand, daß viele der übertragenen Aufgabenbereiche von der Verwaltungsgemeinschaft jahrelang nicht wahrgenommen worden sind, in einer rechtlichen Weise eingeordnet, die der Senat im Rahmen seiner begrenzten Prüfungsbefugnis nicht beanstanden kann. Die Gemeindeordnung sieht, worauf das Innenministerium in dem angefochtenen Bescheid (S. 12) ausdrücklich hinweist, für eine solche Entwicklung in § 61 Abs. 3 und 4 GemO die Möglichkeit der Rückübertragung solcher Aufgaben vor und zu Recht wurde bei der Würdigung der Umstände diese Möglichkeit als das mildere Mittel gegenüber einem Ausscheiden der Klägerin bezeichnet und insoweit auf sie verwiesen.

51

Als Kern der Verwaltungsgemeinschaft gilt die vorbereitende Bauleitplanung (§ 61 Abs. 4 Nr. 1 GemO), die auch den eigentlichen Streitpunkt des vorliegenden Verfahrens darstellt. Sie ist - anders als alle anderen Erledigungs- und Erfüllungsaufgaben, die grundsätzlich von der erfüllenden Gemeinde einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft wahrzunehmen sind (§ 61 Absätze 3, 4 und 7 GemO) - einer ausnahmsweisen Rückübertragung nicht zugänglich (Umkehrschluß aus § 61 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 2 GemO) und damit unverzichtbarer Bestandteil der Verwaltungsgemeinschaft. Daß dies, obwohl die Bauleitplanung zugleich zum Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehört, (landes-)verfassungsrechtlich unbedenklich ist, hat der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg ausdrücklich festgestellt (Urteil vom 8.5.1976, ESVGH 26, 1 (6ff.)) und eingehend begründet, worauf der Senat Bezug nimmt. Das Innenministerium hat in seiner Entscheidung - gestützt auf diese Rechtsprechung - ausdrücklich den überörtlichen Bezug der Flächennutzungsplanung hervorgehoben und ihn in nicht zu beanstandender Weise als einen tragenden Grund bezeichnet, der für das unveränderte Fortbestehen der hier zu beurteilenden Verwaltungsgemeinschaft und damit auch für das Verbleiben der Klägerin in ihr spricht. Die vorbereitende Bauleitplanung, also die Flächennutzungsplanung, ist unverzichtbarer Bestandteil einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft (vgl. § 61 Abs. 4 Nr. 1 GemO). Die zweckmäßige und wirtschaftliche Erfüllung dieser Aufgabe ist Voraussetzung für die Bildung einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft. Das Festhalten des Innenministeriums hieran ist nicht offensichtlich fehlerhaft.

52

Die Klägerin hält dem zu Unrecht entgegen, die Verwaltungsgemeinschaft sei nicht in der Lage, diese Aufgabe in einer dem Gemeinwohl entsprechenden Weise zu erfüllen, soweit es um die Gemeinde Malterdingen gehe. Der 1985 für die Verwaltungsgemeinschaft aufgestellte Flächennutzungsplan hat, was unter den Beteiligten unstreitig ist und im übrigen durch die in der mündlichen Verhandlung vorgelegte Statistik über die Entwicklung der an der Gemeinschaft beteiligten Gemeinden belegt wird, auch für das Gebiet der Klägerin zu einer positiven Entwicklung geführt, die sich etwa in dem Anstieg der Einwohnerzahl während der Jahre 1987 bis 1998 um 13,19 % zeigt. Daß daneben nicht auch die Zahl der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer gestiegen ist, muß auf die Schließung eines größeren Betriebs in Malterdingen zurückgeführt werden und ist damit kein Grund, der für das Innenministerium Anlaß zu einer anderen Einschätzung hätte sein müssen.

53

Vergleichbares gilt, soweit die Klägerin bemängelt, der 1985 beschlossene Flächennutzungsplan werde nur schleppend fortgeschrieben und neueren Entwicklungen angepaßt. Der Senat kann der Klägerin nicht folgen, soweit sie diesen Umstand allein den strukturellen Unterschieden zwischen den beteiligten Gemeinden zuordnen und damit als einen fundamentalen Strukturmangel der Verwaltungsgemeinschaft kennzeichnen will, der jedenfalls ihr Ausscheiden als einen Grund des öffentlichen Wohls darstellen soll.

54

In diesem Zusammenhang hat das Innenministerium zutreffend auf mildere Mittel der Problembewältigung hingewiesen, die der Klägerin wie auch den anderen Mitgliedern der Verwaltungsgemeinschaft zu Gebote stehen. Eine solche Möglichkeit sieht das Innenministerium in den Planungsspielräumen, die § 8 BauGB in seinen Absätzen 2 und 4 den in der Verwaltungsgemeinschaft beteiligten Gemeinden eröffnet. Daß dies - wie die Klägerin vorträgt - kein gangbarer Weg sei, ist jedenfalls für den Fall nicht zu erkennen, in dem die Klägerin trotz unabwendbaren Bedarfs die erforderlichen Gewerbeflächen in einem Bebauungsplan nicht ausweisen könnte.

55

Weitere Möglichkeiten zur Lösung von Konflikten in diesem Bereich bieten sich über den nach § 60 Abs. 4 GemO gebildeten gemeinsamen Ausschuß sowie über das in Abs. 5 dieser Vorschrift vorgesehene Einspruchsrecht an. Daß das dort geregelte Verfahren mit seinem Zwang zur Konfliktbewältigung innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft nicht den landesverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde widerspricht, ist durch die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (Urteil vom 24.2.1979, ESVGH 29, 151) geklärt.

56

Es kann dahinstehen, ob es einer beteiligten Gemeinde jedenfalls dann nicht mehr zugemutet werden kann, zur Lösung von Konflikten im Bereich der Flächennutzungsplanung auf dieses Verfahren verwiesen zu werden, wenn sich herausgestellt hat, daß eine solche Lösung schon an den strukturellen Unterschieden innerhalb der Gemeinschaft scheitern muß. Die Annahme, daß aus diesen Gründen eine eigenständige Bauleitplanung und -entwicklung auf ihrem Gebiet nicht mehr realisierbar wäre, ist nicht schon mit dem Hinweis der Klägerin auf das Stimmenverhältnis in dem gemeinsamen Ausschuß gerechtfertigt. Auch bei einem relativ schwachen Stimmengewicht (es stehen der Klägerin und den Gemeinden Freiamt und Sexau nur jeweils zwei Stimmen gegenüber sechs der Gemeinde Teningen und 13 der Stadt Emmendingen zu) kann eine an der Gemeinschaft beteiligte Gemeinde darauf verwiesen werden, zunächst das Potential der in § 60 Abs. 4 und 5 GemO, das nicht allein durch die Zahl der Stimmen bestimmt wird, zur Konfliktlösung auszuschöpfen, bevor dem äußersten Mittel des Ausscheidens aus der Verwaltungsgemeinschaft näher zu treten ist.

57

Daß dies bereits geschehen wäre und daß das Innenministerium die Erfolglosigkeit solcher Bemühungen offensichtlich übersehen oder aufgrund einer offensichtlich fehlerhaften Einschätzung der Lage nicht erkannt hätte, konnte der Senat anhand der ihm vorgetragenen Umstände nicht feststellen. Als ein solcher Umstand mußte vor allem nicht die von der Klägerin geltend gemachte Verzögerung der Planung für das Gewerbegebiet ''Kreuzfeld'' gewertet werden. Schon ihr eigenes Vorbringen in den vorbereitenden Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung zeigt nicht auf, daß die Klägerin zur Lösung dieses Konfliktes die Möglichkeit des § 60 Abs. 5 GemO in Anspruch genommen hätte. Ebensowenig ergibt sich daraus oder aus anderen Umständen, daß strukturelle Unterschiede innerhalb der Gemeinschaft einer Lösung der Probleme um dieses Gewerbegebiet zwingend entgegenstünden. Zu Recht verweist das Innenministerium in diesem Zusammenhang darauf, daß die Probleme, die bei der gemeinsamen Flächennutzungsplanung auftreten, auch in anderen Verwaltungsgemeinschaften gelöst werden, wobei Rivalitäten unter den beteiligten Gemeinden bei der Ansiedlung von Gewerbegebieten ein Stück Normalität seien. Es ist deshalb nicht offensichtlich fehlerhaft, wenn das Innenministerium eine solche Situation im vorliegenden Fall nicht als einen Grund ansieht, der im Interesse des Gemeinwohls das Ausscheiden der Klägerin aus der Verwaltungsgemeinschaft begründen könnte.

58

Im Ergebnis kommt damit auch der Senat zu der Feststellung, daß das Interesse der Klägerin, die Flächennutzungsplanung für ihr Gemeindegebiet wieder selbst in die Hand zu nehmen und eigenständig betreiben zu können, keinen Grund des öffentlichen Wohls im Sinne des § 62 Abs. 1 Satz 1 und Satz 4 GemO darstellt, der das Innenministerium hätte veranlassen müssen, durch den Erlaß der begehrten Rechtsverordnung ihr Ausscheiden aus der Gemeinschaft zu bewirken. Der Senat kann es auch nicht als offensichtlich fehlerhaft bewerten, wenn das Innenministerium die Klägerin aus Gründen der Systemgerechtigkeit, wie sie in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu Gebietszusammenschlüssen und ihrem Fortbestand ausdrücklich anerkannt werden (vgl. dazu vor allem StGH BW., Urteil vom 8.9.1972, a.a.O.), an ihrer Mitgliedschaft in der Verwaltungsgemeinschaft mit den beigeladenen Gemeinden festhalten will.

59

Liegen somit Gründe des öffentlichen Wohls im Sinne des § 62 Abs. 1 Satz 1 GemO, die ein Ausscheiden aus einer Verwaltungsgemeinschaft rechtfertigen können, nicht vor, so ist für eine Ermessensentscheidung des Innenministeriums, ob einem entsprechenden Antrag entsprochen wird, kein Raum, so daß auch ein Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über den gestellten Ausscheidensantrag nicht besteht.

60

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

61

Die Revision wird nicht zugelassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

 


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