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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 8. Senat
Entscheidungsdatum:20.04.1994
Aktenzeichen:8 S 2449/93
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:1994:0420.8S2449.93.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:Art 14 Abs 1 S 2 GG, Art 14 Abs 3 GG, § 32 WHG, § 79 WasG BW

Flächenumwandlung in einem Überschwemmungsgebiet von Ackerflächen zu Dauergrünland - Bestimmung von Inhalt und Schranken der Eigentums-Ausgleichspflicht

Leitsatz

1. Eine Anordnung, in einem Überschwemmungsgebiet liegende Grundstücke, die bisher als Ackerflächen genutzt wurden, in Dauergrünland umzuwandeln, stellt keine Enteignung im Sinne von Art 14 Abs 3 GG, sondern eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gem Art 14 Abs 1 S 2 GG dar.

2. Auch eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gem Art 14 Abs 1 S 2 GG kann sich generell oder im Einzelfall als unverhältnismäßig oder gleichheitswidrig erweisen, so daß die Auferlegung einer entsprechenden Verpflichtung nur bei gleichzeitiger Abmilderung durch eine, im allgemeinen finanzielle, Kompensation zulässig ist (sog ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung).

3. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, daß weder im WHG noch im WG-Bad-Württ (WasG BW) generell eine Ausgleichspflicht für Anordnungen in Überschwemmungsgebieten vorgesehen ist.

4. Auch dann, wenn der Gesetzgeber und der Verordnungsgeber im Grundsatz eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht als ausgleichspflichtig ansehen, kann sich eine Maßnahme im Einzelfall als im Ergebnis unverhältnismäßig erweisen. Im Fall von Überschwemmungsgebieten ist die entsprechende Entscheidung unter Beachtung der Wertungen des Gesetzgebers zu treffen, wonach Beschränkungen in Überschwemmungsgebieten im Hinblick auf die Situationsgebundenheit im Grundsatz keine Ausgleichspflicht auslösen.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle ESVGH 44, 247-254 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VGHBW-Ls 1994, Beilage 8, B1
Abkürzung Fundstelle RdL 1994, 270-272 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle BWVPr 1994, 255-257 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VBlBW 1995, 19-21 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle ZfW 1995, 88-93 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle NVwZ-RR 1995, 191-193 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle NuR 1995, 256-259 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle AgrarR 1996, 97-100 (Leitsatz und Gründe)

weitere Fundstellen einblendenweitere Fundstellen ...

Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

vorgehend VG Stuttgart, 24. Februar 1993, Az: 18 K 2448/91

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine wasserrechtliche Umwandlungsanordnung.

2

Er ist Pächter einer insgesamt ca. 90 ha großen landwirtschaftlichen Fläche, auf der er Zuckerrüben, Getreide und Feldgemüse anbaut.

3

Mit Bescheid vom 28.5.1990 ordnete das Landratsamt gegenüber dem Kläger die Umwandlung von im Überschwemmungsgebiet des liegenden als Ackerflächen genutzten, im einzelnen aufgeführten Grundstücken - insgesamt ca. 4,2 ha - auf Gemarkung B in Dauergrünland an. Die Umwandlung sollte bis zum 31.7.1991, bei Winterfruchtanbau spätestens bis 30.9.1991, erfolgen. Zur Begründung wurde auf § 3 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung des Regierungspräsidiums S vom 10.3.1978 über die Erklärung von Überschwemmungsgebieten am im Bereich des Stadt- und Landkreises H in der Fassung vom 22.11.1984 (ÜGVO-Neckar) verwiesen. Danach könne die untere Wasserbehörde im Einzelfall anordnen, daß der Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Grundstückes die Nutzungsart eines Grundstücks zu ändern habe, wenn dies zur Sicherstellung des schadlosen Hochwasserabflusses erforderlich sei. Dies sei hier der Fall, da der Hauptstrom des Hochwassers vom Januar/Februar 1990 über die betroffenen Grundstücke geflossen sei und nahezu die gesamte Muttererde erodiert habe. Auf den Ackerflächen seien bis zu 30 cm tiefe Strömungsfurchen entstanden und die verbliebenen verlagerten Bodenbestandteile hätten nur noch aus Sand bestanden, aus dem sämtliche humösen Bestandteile herausgeschwemmt worden seien. Das erodierte Erdreich sei zum größten Teil in den Neckar eingeschwemmt worden, wo es zur Erhaltung der Schiffbarkeit durch aufwendige Maßnahmen ausgebaggert werden müsse. Überdies habe das Hochwasser die auf den bewirtschafteten Grundstücksflächen aufgebrachten Pflanzenbehandlungsmittel und lösbare Düngestoffe in den Neckar gespült, wo vor allem die Nitrate einen verstärkten Algenwuchs mit erheblicher Sauerstoffzehrung bewirkten. Diese Hochwasserschäden könnten nur verhindert werden, wenn zumindest im Hauptstrombereich liegende Grundstücke als Dauergrünland genutzt würden. Denn allein dieses verhindere durch seine dichtgewachsene Grasnarbe die Bodenerosion. Die Anordnung sei mit höherrangigem Recht vereinbar, denn sie konkretisiere lediglich die Sozialgebundenheit allen Eigentums und überschreite die Schwelle zur entschädigungspflichtigen Enteignung nicht. Jeder vernünftige Landwirt müsse auf die Ackernutzung von Grundstücken im Überschwemmungsgebiet verzichten, wenn sie, wie hier, im Hauptstrombereich lägen. Bewirtschafte er sein dort gelegenes Grundstück dennoch als Ackerland, betreibe er lediglich Raubbau. Das Umwandlungsgebot sei auch verhältnismäßig, denn es müsse mehrmals im Jahr mit Hochwasser gerechnet werden, durch das Mutterboden abgeschwemmt werde.

4

Gegen diese Entscheidung legte der Kläger Widerspruch ein, zu dessen Begründung er u.a. ausführte, es treffe nicht zu, daß das Hochwasser nahezu die gesamte Muttererde erodiert habe. Ebensowenig seien aus den von ihm bebauten Ackerflächen Pflanzenschutz- und Düngemittel in den Neckar gespült worden, denn vor dem Hochwasser habe er im Hinblick auf die Vegetationsruhe nicht gedüngt. Die Anordnung sei auch aus Rechtsgründen unzulässig.

5

Mit Bescheid vom 24.7.1991 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch des Klägers mit der Begründung zurück, die Überschwemmungsgebietsverordnung verstoße nicht deshalb gegen höherrangiges Recht, weil sie keine Ausnahme- oder Befreiungsmöglichkeit enthalte. Denn dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit könne bei der jeweiligen Ausübung des Ermessens im Einzelfall Rechnung getragen werden. Die von den Eigentümern überschwemmungsgefährdeter Grundstücke hinzunehmenden Belastungen seien Ausdruck der Situationsgebundenheit des Eigentums. Ein - als Leitbild gedachter - vernünftiger und einsichtiger Eigentümer, der auch das Gemeinwohl nicht aus den Augen verliere, werde von sich aus im Blick auf die Lage und die Umweltverhältnisse seines Grundstücks von bestimmten Formen der Nutzung absehen. Eine Entschädigungspflicht würde nur dann ausgelöst, wenn die dem Kläger auferlegte Beschränkung eine vernünftigerweise in Betracht zu ziehende Nutzungsmöglichkeit ausschließen würde; allein darauf, ob eine bereits ausgeübte Nutzungsmöglichkeit untersagt werde, komme es nicht an. Die auftretenden Hochwässer führten regelmäßig dazu, daß wertvoller Ackerboden von den Grundstücken abgeschwemmt werde. Ein auch im Interesse des Gemeinwohls vernünftig denkender Landwirt müsse daher auf eine Nutzung der konkreten Flächen als Acker verzichten. Auch die Tatsache, daß die fraglichen Grundstücke bereits vor Inkrafttreten der Verordnung ackerbaulich genutzt worden seien, könne an der Beurteilung nichts ändern. So sei zwar durchaus denkbar, daß in der Vergangenheit eine ackerbauliche Nutzung der Grundstückssituation angemessen gewesen sei. Jedoch sei aufgrund der heutigen Hochwassersituation eine derartige Nutzung nicht mehr situationsadäquat. Die Grundstücke seien im Laufe der Zeit in die nunmehr geltenden Beschränkungen "hineingewachsen", die Situationsgebundenheit sei heute eine andere als in der Vergangenheit, so daß sich die Sozialpflichtigkeit intensiviert habe. Das Landratsamt habe auch zutreffend die Interessen des Klägers am Betrieb des Gemüseanbaus mit den Belangen der Allgemeinheit abgewogen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei ebenfalls nicht verletzt. Der Anordnung stehe ferner nicht entgegen, daß der Kläger nur Pächter sei.

6

Der Kläger hat am 26.8.1991 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, den Bescheid des Landratsamts Heilbronn vom 28.5.1990 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 24.7.1993 aufzuheben. Ohne Gewährung einer Entschädigung verstoße die Umwandlungsverpflichtung gegen Art. 14 GG. Dies gelte um so mehr, da er ausdrücklich zu einem Handeln und nicht nur einem Unterlassen verpflichtet werde. Hinzu trete in seinem Fall, daß die Grundstücke nach ihrer Umwandlung für ihn völlig wertlos würden. Da sein Produktionsschwerpunkt beim Gurkenanbau liege, würde sein Betriebsergebnis sich um ca. 20 % vermindern, die Fruchtfolge zu eng aufeinanderfolgen und die nach 1985 getätigten Investitionen würden sich zumindest teilweise als wirtschaftlich sinnlos erweisen. Diese Gesichtspunkte hätte das Landratsamt zumindest bei seiner Ermessensentscheidung berücksichtigen müssen.

7

Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten. § 79 Abs. 1 WG ermächtige auch zu Handlungsgeboten. Mit der Rechtslage bei Wasserschutzgebieten sei der vorliegende Fall nicht vergleichbar, da diese sich im Einzugsgebiet einer durch Willensakt zur Trinkwasserversorgung bestimmten Grundwasserentnahmestelle befänden, während hier die Grundflächen bereits als solche erosionsgefährdet seien.

8

Das Verwaltungsgericht hat eine gutachterliche Stellungnahme des Amts für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur Heilbronn über den bei Umwandlung von Ackerland in Dauergrünland beim Kläger entstehenden Ertragsausfall eingeholt (VG AS. 105 ff). Ferner hat es den zuständigen Mitarbeiter des Amts für Wasserwirtschaft und Bodenschutz als amtliche Auskunftsperson gehört (VG AS. 119 ff).

9

Mit Urteil vom 24.2.1993 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Anordnung habe zu Recht auf § 3 Abs. 3 Nr. 3 ÜGVO-Neckar sowie § 79 Abs. 1 WG gestützt werden können; diese Vorschriften seien auch mit Art. 14 GG vereinbar, denn es handele sich um eine zulässige und mit der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie vereinbare Inhalts- und Schrankenbestimmung. Der Kläger könne sich nicht auf eine geschützte Rechtsposition im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berufen. Eine solche liege auch dann nicht vor, wenn sich aufgrund der konkreten Lage eines Grundstücks eine bestimmte Nutzungsart objektiv nicht anbiete, d.h. ein vernünftig denkender Nutzungsberechtigter eine solche Nutzung von vornherein nicht vornehme. Ein solcher Sachverhalt sei auch anzunehmen wenn - wie vorliegend - ein Grundstück in einem Überschwemmungsgebiet liege, gleichgültig ob dieses bereits durch Rechtsverordnung als solches ausgewiesen sei oder es sich lediglich faktisch infolge regelmäßiger Überschwemmungen als solches darstelle. Nach § 32 WHG seien Gebiete, die bei Hochwasser überschwemmt werden, zu Überschwemmungsgebieten zu erklären, um letztlich im Interesse der Allgemeinheit den schadlosen Abfluß des Wassers zu sichern. Dies sei bei einer ackerbaulichen Nutzung aber regelmäßig nicht der Fall, da hier generell die Gefahr bestehe, daß Boden abgeschwemmt werde - was im Einzelfall zu erheblichen Gewinneinbußen führen könne - und daß Dünge- und Pflanzenschutzmittel hierdurch in die Gewässer und letztlich ins Grundwasser gelangten, was eine erhebliche Gefahr für das Allgemeingut Wasser darstelle. § 79 Abs. 1 WG, wonach durch Rechtsverordnung zur Sicherung des schadlosen Hochwasserabflusses u.a. auch die Nutzungsart von Grundstücken bestimmt werden könne, stelle daher eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Auch der Grundsatz der Lastengleichheit sei eingehalten, wobei als Vergleichsmaßstab lediglich solche Grundstücke heranzuziehen seien, die innerhalb von Überschwemmungsgebieten liegen. Daß in § 79 Abs. 1 WG keine Entschädigungsregelung vorgesehen sei, verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG; die Vorschrift verletze auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auch gegen die einschlägigen Festsetzungen in der ÜGVO-Neckar seien keine Einwendungen zu erheben. Aus den Ausführungen der amtlichen Auskunftsperson vom Amt für Wasserwirtschaft und Bodenschutz ergebe sich, daß alle Gebiete, die bei Hochwasser zu mehr als 1/4 überflutet worden seien, in den Geltungsbereich der Verordnung aufgenommen worden seien. Rechtlich nicht zu beanstanden sei auch die grundstücksscharfe Abgrenzung der Überschwemmungsflächen, wobei allerdings auch ein gebietsmäßiges Überlappen der beiden Überschwemmungsgebietsverordnungen Kocher und Neckar möglich gewesen wäre. Da bei Hochwasser im dortigen Gebiet aufgrund der topographischen Gegebenheiten immer die gesamte Talaue überflutet werde, sei auch die Abgrenzung im übrigen rechtmäßig erfolgt. § 3 Abs. 3 Nr. 3 ÜGVO-Neckar, wonach die untere Wasserbehörde im Einzelfall anordnen kann, daß der Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Grundstücks u.a. die Nutzungsart des Grundstücks zu ändern hat, wenn dies zur Sicherstellung des schadlosen Hochwasserabflusses erforderlich ist, halte sich im Rahmen der durch die §§ 32 WHG, 79 Abs. 1 WG eingeräumten Ermächtigung, wonach zur Sicherstellung des schadlosen Hochwasserabflusses die Rechtsverordnung auch Bestimmungen über die Änderung der Nutzungsart treffen könne. Während bei Wiesengrundstücken so gut wie keine Erosion stattfinde, weil dort durch das Wurzelwerk der Gräser die Erdkrume sehr gut zusammengehalten werde, sei dies auf Ackerflächen naturgemäß nicht der Fall. Man könne bei Ackerflächen auch nicht davon ausgehen, daß der gelöste Humus sich wieder absetze, da er hierzu viel zu leicht sei; vielmehr werde er vom Wasser mit fortgetragen. Auch die Anordnung im Einzelfall sei rechtmäßig und weise insbesondere keine Ermessensfehler auf. Ein solcher liege auch nicht darin, daß bisher lediglich dem Kläger gegenüber eine entsprechende Nutzungsänderung verfügt worden sei, nicht aber gegenüber den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten der anderen im Überschwemmungsgebiet liegenden Ackerflächen. Es sei insbesondere nicht zu beanstanden, daß das Landratsamt sich nach den starken Überschwemmungen im Frühjahr 1990 zunächst den vom Kläger bewirtschafteten Flächen zugewandt habe, nachdem dieser durch einen Antrag auf Umbruchgenehmigung für eine andere Fläche hierzu Veranlassung gegeben habe. Die Ausführungen der amtlichen Auskunftsperson belegten auch, daß die Grundstücke des Klägers keineswegs, wie von ihm behauptet, kaum dem Hochwasserstrom ausgesetzt gewesen seien. Vielmehr ließen sich schon anhand der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbilder auch auf den vom Kläger bewirtschafteten Flächen deutliche, entgegen der Bewirtschaftungsrichtung liegende, Strömungsfurchen der Gewässer von Neckar und Kocher erkennen. Bei einer künftig weiter andauernden Bewirtschaftung in der bislang vorgenommenen Art und Weise müsse mit erheblichen Schäden gerechnet werden. Im Falle des Klägers komme noch hinzu, daß dieser nicht, wie andere Landwirte, eine Zwischenfrucht anbaue, durch die die lockeren Bodenbestandteile gefestigt werden könnten. Daß bezüglich anderer Flächen ebenfalls die Eingriffsvoraussetzungen vorlägen, begründe kein Recht für den Kläger, nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt herangezogen zu werden. Ob dem Verpächter der Grundstücke gegenüber eine Duldungsverfügung zu erlassen sei, sei lediglich eine Frage der späteren Vollstreckung. Die Anordnung verstoße auch nicht insofern gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als sie zur Vernichtung seiner wirtschaftlichen Existenz führen könne. Denn die von ihm vorgelegten Zahlen ließen nicht den Schluß zu, daß er durch die angeordnete Umwandlungsverpflichtung akut existenzbedroht wäre. Es verbliebe ihm in jedem Fall noch ein Gewinn in Höhe von 95.000,-- DM, wenn man, wie geboten, die Sonder-AfA einbeziehe. Dies gelte auch wenn man die Investition für eine Gurkenerntemaschine, den sogenannten "Gurkenflieger", berücksichtige.

10

Gegen dieses ihm am 24.8.1993 zugestellte Urteil hat der Kläger am 24.9.1993 Berufung eingelegt. Er beantragt,

11
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom
24. Februar 1993 - 18 K 2448/91 - zu ändern und
den Bescheid des Landratsamt vom
28. Mai 1990 sowie den Widerspruchsbescheid
des Regierungspräsidium vom 24. Juli
1991 aufzuheben.

12

Auch der Begriff der Situationsgebundenheit eines Grundstücks dürfe nicht zu einer weitgehenden Entwertung des Rechts am Grundeigentum führen. Die Situationsgebundenheit dürfe vom hoheitlich beschränkenden Staat stets nur reaktiv bewahrend berücksichtigt werden, nicht aber aktiv, insbesondere durch Umplanung zuerst verändert werden, um dann unter Berufung darauf immer weitere Einschränkungen durchzusetzen. Es könne dem Eigentümer auch nicht zugemutet werden, die Allgemeinwohlbelange bereits bei der Definition seiner eigenen Interessen als "vernünftiger" Eigentümer zu berücksichtigen. So habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht völlig unbeachtet gelassen, daß die Nutzung der Grundstücke des Klägers in dieser Form bereits seit 1950 ausgeübt worden sei, ohne den vom Verwaltungsgericht geschilderten wirtschaftlichen Risiken zu unterliegen. Wäre das Risiko für die Grundstücke wirklich so groß wie das Verwaltungsgericht meine, wäre die entsprechende Nutzung aus wirtschaftlichen Gründen bereits längst eingestellt worden. Auf der anderen Seite könnten die von der Umwandlung betroffenen Flächen aus dem nahen Salinenkanal optimal beregnet werden und eigneten sich auch vom Boden her hervorragend für den Gemüsebau. Daher handle es sich durchaus um eine zulässige ausgeübte Nutzung. Dies ergebe sich auch daraus, daß im Jahre 1973 unter Mitwirkung des Wasserwirtschaftsamts auf diesen Flächen eine Beregnungsanlage installiert worden sei. Daraus sei zumindest zu schließen, daß sich die Nutzung als Ackerland objektiv angeboten habe, so daß ihre Entziehung jetzt nicht entschädigungslos erfolgen dürfe. Im übrigen entspreche es nicht den Tatsachen, daß nur Wiesenflächen einen schadlosen Hochwasserabfluß gewährleisten würden, während dies bei Ackerflächen grundsätzlich nicht so sei. Die Abschwemmungen und Erosionen seien auch bei weitem nicht so stark, wie sie von Seiten der amtlichen Auskunftsperson dargestellt worden seien. Dies ergebe sich auch aus einem Aktenvermerk über eine Kreisbereisung vom 7.2.1992. Wenn es wirklich zu den behaupteten Abtragungen bis zu 1 m gekommen sei, dann müßten diese auch sichtbar sein. Tatsächlich habe der Kläger aber noch nie Boden zuführen müssen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Betrieb ohne das Einkommen aus dem Gemüseanbau akut existenzgefährdet. Ihm würden die besten Anbauflächen wegfallen und er würde in diesem spezialisierten und engen Bereich mühsam erarbeitete Marktanteile verlieren, da er seine Lieferverträge mit der Konservenindustrie nicht mehr erfüllen könne. Die Anordnung verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz, da Maßnahmen an anderer Stelle aus wasserrechtlicher Sicht sehr viel dringender gewesen wären, als bei den vom Kläger gepachteten Flächen. Die Anordnung sei auch ungeeignet, da der Kläger im Falle der Umwandlung der Pachtgrundstücke in Grünland gegenüber seinem Verpächter ein außerordentliches Kündigungsrecht habe und nach dessen Wahrnehmung der falsche Adressat sei.

13

Das beklagte Land beantragt,

14
die Berufung zurückzuweisen.

15

Entgegen der Auffassung des Klägers biete sich eine Nutzung als Ackerland im vorliegenden Fall wegen der Lage im Überschwemmungsgebiet und der dadurch erhöhten Erosionsgefahr nicht an. Das sei auch im Zuge des Hochwassers im Dezember 1993 wieder deutlich geworden, wo es durch das Überschwemmen landwirtschaftlicher Nutzflächen zu großen Schäden gekommen sei. Ein vernünftig denkender Nutzungsberechtigter würde auch die Belange der Allgemeinheit berücksichtigen. Angesichts der Tatsache, daß sich die Grundstücke im Hauptstrom des Hochwasserabflusses von Neckar und Kocher befänden und der Bodenabtrag erheblich sei, wie sich aus den Strömungsfurchen ergebe, sei die Rückumwandlung in Dauergrünland erforderlich. Auch bei Berücksichtigung der finanziellen Situation des Klägers sei die Anordnung verhältnismäßig. Durch die Pacht von anderweitigem Land könne er sich einen gewissen Ausgleich verschaffen, so daß ihn die Umwandlungsverpflichtung nicht über Gebühr belaste. Er sei auch nicht willkürlich als Adressat herausgegriffen worden. Seine Heranziehung sei vielmehr wegen der Lage des Grundstücks erfolgt, bei dem es sich um die größten Bewirtschaftungsflächen in diesem Bereich handle, auf denen die stärksten Erosionen aufgetreten seien. Der Kläger sei als Pächter auch der richtige Adressat; wie sich die Rechtslage nach einer späteren eventuellen Beendigung des Pachtverhältnisses darstellen würde, sei nicht erheblich.

16

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Akten sowie die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

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Der Senat hat die von der Verfügung betroffenen Grundstücke und deren Umgebung in Augenschein genommen; insoweit wird auf die Niederschrift vom 19.4.1994 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die Anordnung, im Überschwemmungsgebiet liegende Ackerflächen in Dauergrünland umzuwandeln, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

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Rechtsgrundlage der angegriffenen Verfügung ist § 3 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung des Regierungspräsidiums vom 10.3.1978 über die Erklärung von Überschwemmungsgebieten am im Bereich des Stadt- und Landkreises in der Fassung vom 22.11.1984 (ÜGVO-Neckar) in Verbindung mit §§ 79 WG und 32 WHG.

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Nach § 32 WHG sind, soweit es die Regelung des Wasserabflusses erfordert, die Gebiete, die bei Hochwasser überschwemmt werden, zu Überschwemmungsgebieten zu erklären. Dies ist vorliegend geschehen. Daß der von der Verordnung erfaßte Bereich bei Hochwasser überschwemmt wird, wird auch vom Kläger nicht in Frage gestellt. Ob dies nur einmal jährlich oder aber mehrmals erfolgt, ist für die Frage, ob ein Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden kann, nicht von Bedeutung, denn auch bei Überschwemmungen, die nur einmal im Jahr auftreten, können Schutzmaßnahmen erforderlich sein (VGH Bad.-Württ., Beschluß v. 4.6.1987 - 5 S 2630/86 - m.w.N.).

21

Gem. § 32 S. 2 WHG sind für Überschwemmungsgebiete Vorschriften zu erlassen, die den schadlosen Abfluß des Hochwassers sichern. Dabei kann keinem Zweifel unterliegen, daß das gesetzliche Ziel der Sicherung des schadlosen Abflusses nicht nur die Vermeidung von Schäden am Wasser - beispielsweise durch Verunreinigung - umfaßt, sondern auch die Vermeidung von Schäden an Grund und Boden oder Anlagen aller Art durch Abfluß des Hochwassers (ebenso VGH Bad.-Württ. a.a.O.).

22

Nach § 79 Abs. 1 WG können in der Rechtsverordnung nach § 110 WG Bestimmungen u.a. über die Änderung der Nutzungsart von Grundstücken getroffen werden. Die im selben Halbsatz unmittelbar davor geregelten Fälle einer Beseitigung von Hindernissen oder einer Auffüllung von Vertiefungen machen deutlich, daß nicht nur das Verhindern der Änderung der Nutzungsart von Grundstücken geregelt werden kann, sondern auch Anordnungen möglich sind, wonach die gegenwärtige Nutzungsart in eine andere zu ändern ist.

23

Daher konnte in der ÜGVO-Neckar die Ermächtigung an die untere Wasserbehörde vorgesehen werden, im Einzelfall anzuordnen, daß der Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Grundstücks die Nutzungsart eines Grundstücks zu ändern hat, wenn dies zur Sicherstellung des schadlosen Hochwasserabflusses erforderlich ist.

24

Die entsprechende Anordnung durfte auch ohne Rechtsfehler gegenüber dem Kläger ergehen, obwohl er nur (langfristiger) Pächter der betroffenen Grundstücke ist. Die von ihm verlangte Umwandlung von Ackerfläche in Dauergrünland ist dem Kläger, wie er nunmehr wohl selbst einräumt, sowohl rechtlich wie tatsächlich möglich. Davon abgesehen wäre ein - hier nicht anzunehmendes - rechtliches Hindernis, insbesondere wenn der Pachtvertrag ihm im Innenverhältnis nicht die Befugnis zu einer derartigen Veränderung geben sollte, erst im Rahmen einer späteren Vollstreckung beachtlich und könnte durch eine Duldungsverfügung gegenüber dem Grundstückseigentümer ausgeräumt werden. Ebensowenig ist der vom Kläger erhobene Einwand beachtlich, im Falle einer (rechtskräftigen) Umwandlungsverpflichtung würde er den Pachtvertrag kündigen können, so daß er dann nicht mehr über die tatsächliche Sachherrschaft verfügen würde. Denn für die jetzt vorzunehmende rechtliche Überprüfung kommt es allein auf den Zustand an, wie er sich sowohl beim Erlaß der Verwaltungsentscheidungen als auch gegenwärtig noch darstellt. Danach ist der Kläger ohne Zweifel zu der von ihm verlangten Umwandlung in der Lage. Was im Anschluß an eine mögliche Kündigung des Pachtverhältnisses zu gelten hätte, wäre erst in einer nach der vom Kläger behaupteten künftigen Änderung der zivilrechtlichen Verhältnisse möglichen neuen Verwaltungsentscheidung zu berücksichtigen.

25

Der Senat geht zugunsten des Klägers im Anschluß an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum verfassungsrechtlichen Schutz des Mieters (Beschluß vom 26.5.1993, NJW 1993, 2035) davon aus, daß ihm als Pächter landwirtschaftlicher Grundstücke ein dem Eigentumsrecht in Art. 14 GG angenähertes Recht auf Schutz gegen staatliche Eingriffe zusteht. Auch dies macht die angegriffene Verfügung nicht rechtswidrig.

26

Eine Umwandlungsanordnung für in einem Überschwemmungsgebiet liegende Grundstücke ist, wie bereits das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend dargestellt hat, keine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG sondern eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gem. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

27

Denn es handelt sich um Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Überschwemmungsschutzes beschränken, nicht aber das Grundeigentum selbst oder die sich aus dem Pachtverhältnis ergebende Rechtsposition entziehen. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, daß jedes Grundstück durch seine Lage und Beschaffenheit sowie die Einbettung in seine Umwelt, also durch seine jeweilige Situation, geprägt wird. Diese "Situationsgebundenheit" kann den Gesetzgeber, der gem. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen und hierbei den privaten und den sozialen Nutzen des Eigentumsgebrauchs in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen hat, zu einer entsprechenden Beschränkung der Eigentümerbefugnisse berechtigen. Denn seine Gestaltungsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (vgl. u. a. BVerwG, Urteil v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, UPR 1993, 384 m. w. Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht und des Bundesverwaltungsgerichts).

28

Daher ist die hier dem Kläger auferlegte Verpflichtung nicht an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen. Keine der maßgeblichen Rechtsvorschriften im WHG, WG und der ÜGVO-Neckar mußte somit im Hinblick auf die sog. Junktimklausel in Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG eine Entschädigungsregelung enthalten (vgl. BVerwGE 84, 361, 366).

29

Auch eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gem. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG kann sich allerdings generell oder im Einzelfall als unverhältnismäßig oder gleichheitswidrig erweisen, so daß die Auferlegung einer entsprechenden Verpflichtung nur bei gleichzeitiger Abmilderung durch eine, im allgemeinen finanzielle, Kompensation zulässig ist (sog. ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung). Dabei ist es jedoch in erster Linie Sache des Gesetzgebers, die Grenze zwischen einer ausgleichspflichtigen und einer nicht ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung zu definieren (BVerwGE 84, 361, 368; 88, 191, 195 m.w.N.). Weder der Bundesgesetzgeber (im WHG) noch der Landesgesetzgeber (im WG) gehen davon aus, daß bei Anordnungen in Überschwemmungsgebieten generell eine derartige Ausgleichspflicht bestehe. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn Ausgangspunkt der für Überschwemmungsgebiete normierten Beschränkungen und Verpflichtungen ist die tatsächliche Situation der betroffenen Grundstücke. Nach § 32 WHG sind nur diejenigen Gebiete, "die bei Hochwasser überschwemmt werden", zu Überschwemmungsgebieten zu erklären. Somit wird bereits von der ersten Voraussetzung her an die vom Gesetzgeber und der Verwaltung vorgefundene besondere tatsächliche Situation angeknüpft, nämlich daß die Flächen erfahrungsgemäß regelmäßig überschwemmt werden. Ferner ist eine entsprechende Erklärung zum Überschwemmungsgebiet nur zulässig, "soweit es die Regelung des Wasserabflusses erfordert". Sind somit keine Gefährdungen durch das Hochwasser oder für das Wasser zu befürchten, so ist eine Regelung schon vom Tatbestand her nicht möglich (vgl. auch Gieseke/Wiedemann/Czychowski, WHG, 6. Aufl. Rdnr. 2 zu § 32). Damit wird eindeutig allein an die Situationsgebundenheit eines Grundstücks angeknüpft. Dieses wird von vornherein, ohne staatliche Planung oder Willensentscheidung, durch die Besonderheit geprägt und herausgehoben, daß dort Überschwemmungen stattfinden, die das damit verbundene Gefährdungspotential entstehen lassen. Daß - worauf der Kläger hinweist - Überschwemmungen in bestimmten Regionen, wie etwa (vor dem Bau des Assuan-Dammes) am Nil, mehr Vorteile als Nachteile mit sich bringen mögen, ändert an der Richtigkeit dieser Einschätzung nichts; der Unterschied besteht allein darin, ob und welche Regelungen und Schutzmaßnahmen erforderlich sind. In Erfüllung seines verfassungsrechtlichen Auftrags zur inhaltlichen Ausgestaltung des Eigentums hat der Gesetzgeber neben der vom Kläger besonders hervorgehobenen Privatnützigkeit des Eigentums und der Verfügungsbefugnis des Eigentümers auch zu berücksichtigen, daß der Gebrauch des Eigentums zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll, welches nicht nur Grund sondern auch Grenze für die Beschränkung der Rechtsstellung des Eigentümers ist.

30

Auch der Umstand, daß gem. § 19 Abs. 4 WHG bei Anordnungen in Wasserschutzgebieten unter den dort näher bestimmten Voraussetzungen ein angemessener Ausgleich zu leisten ist, führt nicht zu einem Verstoß gegen höherrangiges Recht, insbesondere den Gleichheitsgrundsatz. Denn dort ist die Sachlage anders; Wasserschutzgebiete sind das Ergebnis von Entscheidungen mit planerischem Einschlag (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Normenkontroll-Urteil v. 21.12.1982 - 5 S 1359/81 - ESVGH Bd. 33, 117 = NuR 1983, 236 = ZfW 1983, 170 = DVBl. 1983, 638), während Überschwemmungsgebiete, wie dargestellt, wesentlich stärker an tatsächliche Verhältnisse und das daraus resultierende Gefährdungspotential anknüpfen. Im übrigen ist es dem Gesetzgeber unbenommen, das Ergebnis eines staatlichen Eingriffs in die Nutzung des Eigentums auch über das verfassungsrechtlich gebotene Maß hinaus abzumildern. Daß solche Vorschriften bei anderen Sachverhaltsgestaltungen derartige Billigkeitsentschädigungen vorsehen, bedeutet somit nicht, daß damit zugleich die äußerste Grenze des nach Auffassung des Gesetzgebers im Rahmen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung Hinzunehmende verbindlich normiert worden wäre.

31

Auch dann, wenn der Gesetzgeber und der Verordnungsgeber im Grundsatz eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nicht als ausgleichspflichtig ansehen, kann sich eine Maßnahme im Einzelfall als im Ergebnis unverhältnismäßig erweisen. Dies mag - auf die vorliegende Fallkonstellation bezogen - insbesondere der Fall sein, wenn ein im berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines Verwaltungsakts aufgebauter Gewerbebetrieb durch dessen Aufhebung in seiner Existenz ernsthaft gefährdet, der Gewerbetreibende also in seinem Eigentum am Betrieb schwerwiegend getroffen wird (vgl. hierzu BVerwG, Beschluß v. 26.10.1993 - 7 B 53.93). Stets wird es auch bei der Würdigung im Einzelfall auf eine Abwägung der einander gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen ankommen, die sich an den grundlegenden Entscheidungen der Verfassung und des an ihre Wertungen gebundenen jeweiligen Gesetzgebers zu orientieren hat. Im Fall von Überschwemmungsgebieten ist die Entscheidung somit unter Beachtung der Wertungen des (Bundes- und Landes-) Gesetzgebers zu treffen, wonach Beschränkungen in Überschwemmungsgebieten im Hinblick auf die Situationsgebundenheit im Grundsatz nicht eine Ausgleichspflicht auslösen. Dies schließt aber nicht aus, daß sich ein Eingriff im Einzelfall doch, insbesondere im Hinblick auf den auch verfassungsrechtlichen Rang genießenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als ohne gleichzeitige Kompensation rechtswidrig erweist. Der vorliegende Fall gebietet nicht, der insoweit zu treffenden Abgrenzung umfassend nachzugehen. Denn eine derartige Situation, in der nur ein Ausgleich die Anordnung rechtmäßig machen könnte, liegt hier nicht vor.

32

Der Kläger hat nicht auf den Bestand irgend einer behördlichen Genehmigung vertraut. Die Tatsache, daß er bei den Vorkehrungen für eine Bewässerung seiner im Überschwemmungsgebiet liegenden Felder aus einem Salinenkanal vom Wasserwirtschaftsamt als der technischen Fachbehörde unterstützt worden ist, führt zu keinem vergleichbaren Vertrauensschutz. Die Befugnis, diesem Kanal zeitweise Wasser zur Beregnung zu entnehmen, bleibt dem Kläger erhalten und wird durch die jetzt angegriffene Maßnahme nicht berührt.

33

Auch die Tatsache, daß die umstrittenen Flächen offenbar bereits seit vielen Jahren als Ackerfläche genutzt werden, führt hier nicht zu einer Ausgleichspflicht. Die von der Anordnung betroffenen Felder liegen in einer geographisch besonders exponierten Lage. Die Grundstücke befinden sich nicht nur in unmittelbarer Nähe des Zusammenflusses von Kocher und Neckar; wenige Kilometer neckaraufwärts mündet auch die Jagst in den Neckar, wodurch zeitweise die Aufnahmekapazität des Neckars für das Kocherwasser noch zusätzlich eingeschränkt ist. Daher war und ist an dieser Stelle besonders häufig mit Überschwemmungen zu rechnen, die Schäden hervorrufen. Auch der Kläger stellt, zumal nach dem Ergebnis des Augenscheins durch den Senat, nicht in Frage, daß bei Überschwemmungen von den betreffenden Feldern Boden abgeschwemmt wird. Hierzu wird von den Fachleuten des Amts für Wasserwirtschaft und Bodenschutz nachvollziehbar erläutert, daß gerade die leichten humösen Bestandteile der abgeschwemmten Erde sich auch nicht wieder an anderer Stelle ablagern sondern in den Fluß transportiert werden. Somit entsteht zum einen ein Schaden an wertvollem Mutterboden, dessen Bedeutung der Verwaltungsgerichtshof bereits in seinem Urt. v. 4.6.1987 unter Hinweis auf § 39 BBauG betont hatte und die durch das Bodenschutzgesetz Bad.-Württ. (vgl. hierzu Schlabach, VBlBW 1993, 121) nochmals unterstrichen worden ist. Zum anderen gelangen verschiedene Stoffe in das Wasser, nämlich Erde, die flußabwärts zu Ausbaggerungen notwendig machenden Ablagerungen führt, und - jedenfalls zu bestimmten Zeitpunkten - Düngestoffe und Pflanzenschutzmittel etc., die im Wege einer Summation die Wasserqualität verschlechtern. Dem Eigentümer eines Grundstücks steht ein Recht auf schädliche Einwirkung auf das sein Grundstück zeitweise überschwemmende Wasser jedoch ebensowenig zu, wie dem Kiesgrubenbesitzer ein Recht auf ein mit dem Wohl der Allgemeinheit nicht vereinbares Einwirken auf das Grundwasser (hierzu grundlegend BVerfGE 58, 300, 337).

34

In dieser besonderen Lage befanden sich die vom Kläger gepachteten Grundstücke seit jeher; ihre "Situationsbezogenheit" wird durch die permanente Gefährdungssituation gekennzeichnet, daß es bei Hochwässern wieder zu den bereits mehrfach beobachteten Bodenerosionen kommt. Dabei mag es sein, daß die Gefahr von derartigem Hochwasser infolge der zunehmenden Versiegelung der Landschaft und anderen Maßnahmen allmählich zugenommen hat. Derartige sich allmählich verändernde Einflüsse können die Folgen der Situationsbezogenheit eines Grundstücks ähnlich beeinflussen, wie globale klimatische Veränderungen oder allgemeine bzw. branchenspezifische wirtschaftliche Entwicklungen. Sie ändern aber nichts an der Situationsbezogenheit des Grundstücks, das in einem Überschwemmungsgebiet liegt. Auch die Tatsache, daß die zuständigen Behörden erst allmählich die Gefährdungspotentiale auflisten, die entsprechenden Überschwemmungsverordnungen erarbeiten und Anordnungen erlassen, stellt nicht in Frage, daß den Eigentümern und Pächtern von Anfang bewußt sein muß, in welcher besonderen geographischen Situation sich ihre Grundstücke befinden.

35

Im Falle des Klägers tritt hinzu, daß er nur Pächter der entsprechenden Grundstücke ist, so daß er von vornherein nur für eine begrenzte Zeit mit der rechtlich gesicherten Verfügbarkeit der Grundstücke für seinen landwirtschaftlichen Betrieb rechnen konnte. Die Behörden haben dem Kläger ferner eine gewisse Übergangszeit eingeräumt, so daß er die Grundstücke auch im Jahr nach Erlaß der Verfügung noch als Ackerfläche nutzen konnte. Danach kann er die Grundstücke weiterhin landwirtschaftlich nutzen, wenngleich bei Grünland mit geringeren Erträgen.

36

Dem Senat erscheint auch ohne weiteres plausibel, daß Grünland dem Hochwasser besser zu widerstehen vermag, als der gelockerte Ackerboden bei der Gemüsezucht des Klägers und sich die angeordnete Umwandlung daher ohne weiteres als geeignet erweist. Eine andere Nutzung, die den angestrebten Zweck ebensogut erfüllen würde, ist nicht ersichtlich; die vom Kläger insoweit angeführten Forschungsarbeiten haben offenkundig noch zu keinem praktisch verwertbaren Ergebnis geführt.

37

Die Anordnung verstößt auch nicht deswegen gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, weil man den Kläger an erster Stelle herausgegriffen hat. In der Rechtsprechung ist anerkannt, daß derartige Anordnungen nicht allen Betroffenen gegenüber gleichsam flächendeckend ergehen müssen, sondern daß die Behörden auch einen Eigentümer sachgerecht herausgreifen und die Rechtskraft eines nachfolgenden Verfahrens abwarten dürfen, solange sie nicht systemlos und willkürlich handeln (vgl. z.B. Senatsurteil v. 16.12.1986 - 8 S 2553/86 -). Diesen Grundsätzen ist hier entsprochen worden. Der Fall des Klägers ist, wie der Inhalt der Akten deutlich belegt, vorrangig bearbeitet worden, weil er von sich aus eine als Grünland genutzte Fläche in Ackerland umgewandelt hatte und die zuständigen Behörden sich daraufhin auch mit der Problematik der benachbarten Felder auseinandergesetzt haben. Die Tatsache, daß er der Sohn des Vorsitzenden des Kreisbauernverbandes ist, hat erkennbar keine Rolle gespielt. Zwischen den Beteiligten besteht ersichtlich auch keine Meinungsverschiedenheit darüber, daß die zuständigen Behörden ernstlich beabsichtigen, nach Abschluß dieses verwaltungsgerichtlichen Verfahrens weitere vergleichbare Anordnungen zu erlassen; das zeigt bereits der vom Kläger selbst angeführte Vermerk über Erosionsschäden im Zusammenhang mit ackerbaulich genutzten Flächen in Überschwemmungsgebieten (Kreisbereisung vom 7.2.1992).

38

Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 2 VwGO.

39

Die Revision war nicht zuzulassen, da kein Fall des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

 


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