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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 14. Senat
Entscheidungsdatum:20.07.2000
Aktenzeichen:14 S 237/99
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:2000:0720.14S237.99.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 35 Abs 1 GemO BW, § 44 Abs 3 GemO BW, § 1 Abs 5 GastV BW, § 11 GastV BW, § 15 Abs 2 PolG BW

Erlass einer Sperrzeitverordnung - Zuständigkeit des Gemeinderates

Leitsatz

1. Es widerspricht Sinn und Zweck des Gebots der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen, wenn in nichtöffentlicher Sitzung, ohne dass die Voraussetzungen von § 35 Abs 1 S 2 GemO (GemO BW) vorliegen, die Sachdiskussion der anschließenden öffentlichen Sitzung vorweggenommen wird (im Anschluss an VGH Bad-Württ, Urt v 8.8.1990 - 3 S 132/90 -, NVwZ 1991, 284; VGH Bad-Württ, Beschl v 9.3.1998 - 5 S 3203/97 -, BRS 60 Nr 80).

2. Der Erlass einer gemeindlichen Sperrzeitverordnung erfordert einen Beschluss des Gemeinderats. Sie ist keine Polizeiverordnung, die der Bürgermeister mit Zustimmung des Gemeinderats erlässt.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle VGHBW-Ls 2000, Beilage 10, B 5
Abkürzung Fundstelle VBlBW 2001, 65-66 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle NVwZ-RR 2001, 462-464 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle GewArch 2001, 349-350 (Leitsatz und Gründe)

Diese Entscheidung zitiert ausblendenDiese Entscheidung zitiert


Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Verkürzung der Sperrzeit vom 1.9.1998.

2

Der Antragsteller wohnt mit seiner Mutter in dem zu Oberbergen gehörenden Weiler Vogtsburg. Oberbergen sowie Achkarren, Bickensohl, Bischoffingen, Burkheim, Oberrotweil und Schelingen sind Teilorte der Antragsgegnerin. Dem Wohnhaus des Antragstellers gegenüber befindet sich eine Gaststätte, die seit 1991 betrieben wird und 1995 erweitert wurde. Der Inhaber dieser Gaststätte erhielt von der Antragsgegnerin nach deren Angaben im Jahr 1995 an neun Tagen, im Jahr 1996 an 17 Tagen und im Jahr 1997 im ersten Halbjahr an sechs Tagen Sperrzeitverkürzungen. Ein Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wegen dieser Sperrzeitverkürzungen blieb erfolglos (Beschl. d. Senats v. 8.6.1998 - 14 S 2068/97). Ein deswegen eingeleitetes Klageverfahren wurde am 30.11.1998 beim Verwaltungsgericht Freiburg durch einen Vergleich beendet, worin sich die Antragsgegnerin verpflichtete, dem Gastwirt keine Sperrzeitverkürzungen im Einzelfall für Hochzeitsfeiern und Veranstaltungen sonstiger privater geschlossener Gesellschaften, d.h. ohne Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses, zu bewilligen.

3

Mit Datum vom 25.8.1998 lud der Bürgermeister der Antragsgegnerin die Mitglieder des Gemeinderats zu einer öffentlichen Gemeinderatssitzung am 1.9.1998 mit nichtöffentlichem Teil ein. Die Tagesordnung sah unter Tagesordnungspunkt 1 für den nichtöffentlichen Teil (Beginn 18.30 Uhr) und unter Tagesordnungspunkt 2 für den öffentlichen Teil (Beginn 20.00 Uhr) vor: "Erlass einer Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Vogtsburg im Kaiserstuhl". Ausweislich der Niederschrift vom 5.11.1998 über die nichtöffentliche Sitzung des Gemeinderats am 1.9.1998 erläuterte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den Gemeinderatsmitgliedern die Notwendigkeit des Erlasses einer Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Vogtsburg und führte dazu aus, dass in der Gemeinde auf Grund ihrer besonderen örtlichen Verhältnisse als Fremdenverkehrsgemeinde ein öffentliches Bedürfnis für die Verkürzung der gesetzlichen Sperrzeit in der Nacht zum Sonntag bestehe und die Sperrzeit deshalb in der Zeit vom 1.3. bis 31.10. eines jeden Jahres in der Nacht zum Sonntag auf 2.00 Uhr festgesetzt werden solle. Ein Stadtrat schlug vor, die Geltungsdauer der Sperrzeitverordnung bis Mitte November auszudehnen, weil sich bis dahin noch zahlreiche Feriengäste in der Stadt Vogtsburg aufhielten. Ausweislich der Niederschrift vom 5.11.1998 über die nichtöffentliche Gemeinderatssitzung am 1.9.1998 erging dann "nach eingehender Beratung" der Beschluss: "Dem Erlass einer Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Vogtsburg in der Zeit vom 1.3. bis 15.11. eines jeden Jahres in der Nacht zum Sonntag auf 2.00 Uhr wird zugestimmt". Ausweislich des Auszugs aus der Niederschrift vom 5.11.1998 über die öffentliche Sitzung des Gemeinderats am 1.9.1998 erging auf Antrag der Verwaltung folgender einstimmiger Beschluss: "Der Gemeinderat der Stadt Vogtsburg stimmt der vorliegenden Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Vogtsburg im Kaiserstuhl vom 1.9.1998 zu. Die Rechtsverordnung ist Bestandteil dieser Niederschrift".

4

Die vom Bürgermeister mit Datum vom 1.9.1998 unterzeichnete Anlage zur Sitzungsniederschrift lautet:

5

    "Rechtsverordnung

6

    über die Verkürzung der Sperrzeit

7

in der Stadt Vogtsburg im Kaiserstuhl

8

Auf Grund von § 18 Abs. 1 und § 28 Abs. 1 Nr. 12 des Gaststättengesetzes vom 5.5.1970 (BGBl. I S. 465, ber. 1298), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.7.1996 (BGBl. I S. 1019) i.V.m. § 1 Abs. 1 und 5 und § 11 der Verordnung der Landesregierung zur Ausführung des Gaststättengesetzes (Gaststätten- verordnung - GastVO) i.d.F. vom 18.2.1991 (GBl. 1991 S. 195, ber. 1992 S. 227), zuletzt geändert durch Verordnung vom 13.12.1993 (GBl. S. 780) wird mit Zustimmung des Gemeinderats verordnet:

   § 1

9

Die Sperrzeit wird in der Zeit vom 1.3. bis 15.11. eines jeden Jahres in der Nacht zum Sonntag auf 2.00 Uhr festgesetzt.

   § 2

10

Verstöße gegen die Sperrzeitverordnung sind nach § 28 Abs. 1 Nrn. 6 und 12 und Abs. 2 Nr. 4 des Gaststättengesetzes Ordnungswidrigkeiten. Sie können gemäß § 28 Abs. 3 des Gaststättengesetzes mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- DM geahndet werden.

   § 3

11

Die Rechtsverordnung tritt am 5. September 1998 in Kraft.

12

Vogtsburg im Kaiserstuhl, 1. September 1998.

13

(Schweizer)

14

Bürgermeister"

15

Die Rechtsverordnung wurde im Nachrichtenblatt der Antragsgegnerin vom 4. September 1998 (Nr. 36) bekannt gemacht.

16

Am 26.1.1999 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg gegen die Verordnung das Normenkontrollverfahren eingeleitet und zur Begründung vorgetragen.

17

Die Rechtsverordnung sei aus mehreren Gründen formell rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit. Die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung vom 1.9.1999 sei nicht rechtzeitig bekannt gegeben worden, weil das Nachrichtenblatt vom 28.8.1998 erst am Tage der Sitzung des Gemeinderats ausgeliefert worden sei. Außerdem sei die Gemeinderatssitzung in der Ferienzeit abgehalten worden. Vor allem aber sei die Rechtsverordnung deshalb fehlerhaft, weil sie in nichtöffentlicher Sitzung verhandelt worden sei. In der öffentlichen Sitzung sei zwar noch einmal derselbe Beschluss, jedoch ohne "eingehende Beratung", gefasst worden. Dasjenige, was unter Ausschluss der Öffentlichkeit "ausgekungelt" worden sei, sei also noch einmal in öffentlicher Sitzung "abgenickt" worden. Die Rechtsverordnung sei auch unbestimmt, weil die Formulierung "die Sperrzeit wird ... auf 2.00 Uhr festgesetzt" aus sich heraus nicht verständlich sei, weil die Sperrzeit ein Zeitraum sei und deshalb nicht auf einen Zeitpunkt festgesetzt werden könne. Der Beschluss sei auch vom unzuständigen Organ gefasst worden. Die Beschlussfassung sei auf den Bürgermeister übertragen worden. Der Gemeinderat hätte aber den Beschluss selbst fassen müssen. Die Zustimmung des Gemeinderats genüge nicht.

18

Die Rechtsverordnung sei auch materiell rechtswidrig. Es bestehe kein öffentliches Bedürfnis nach einer Sperrzeitverkürzung. Die Antragsgegnerin sei eine ländliche Gemeinde, in der viele Menschen Ruhe und Erholung suchten. Das Vergnügungsgewerbe habe in der Stadt Vogtsburg keine Verbreitung. Es bestehe allenfalls ein Bedürfnis nach einer Sperrzeitverlängerung. Bei der Frage, ob die Sperrzeit verkürzt werde, sei ein strenger Maßstab anzulegen und in Zweifelsfällen der Nachtruhe der Anwohner der Vorzug vor denjenigen Gesichtspunkten zu geben, die für eine Verkürzung der Sperrzeit sprächen. Ein öffentliches Bedürfnis liege nicht vor, wenn die Fremdenverkehrsindustrie durch Sperrzeitverkürzungen zum Besuch der Gemeinde anlocken wolle oder wenn einzelne Bürger, Erholungsuchende, Gäste oder Teilnehmer am Fremdenverkehr Interesse an einer Sperrzeitverkürzung bekundeten. Die Antragsgegnerin sei in erster Linie eine Weinbaugemeinde. Nebenher habe sich ein beachtlicher Tourismus auch ohne eine generelle Sperrzeitverkürzung entwickelt. Die Sperrzeitverkürzung sei auch kein geeignetes Mittel, den Tourismus zu fördern, weil die Attraktivität von ländlichen Erholungsorten durch eine Sperrzeitverkürzung nicht gesteigert werde. Dies gelte sowohl für Übernachtungs- als auch für Tagesgäste. Die Antragsgegnerin könne auch nicht mit der Stadt Breisach und der Gemeinde Ihringen verglichen werden, weil es sich bei der Antragsgegnerin um eine Sammelgemeinde mit kleinen Teilorten handle, während die Gemeinden Breisach und Ihringen kompakt strukturiert seien und kleinstädtischen Charakter hätten. Die Stadt Breisach sei mit der historischen Altstadt und dem Münster auch ein eigenes kulturelles Zentrum, das durch seine Grenzlage am Rhein geprägt werde und außerhalb des Kaiserstuhls liege. Der Ortsteil Alt-Vogtsburg sei ein Weiler, in dem eine geradezu idyllische Ruhe herrsche. Wenn in der Gaststätte in diesem Ortsteil Feierlichkeiten abgehalten würden, sei der Weiler mit 30 bis 50 Fahrzeugen zugeparkt. Es stelle eine völlig unzumutbare Lärmbeeinträchtigung dar, wenn in der Nacht ab 2.00 Uhr die Gäste in guter Stimmung das Lokal verlassen, die Fahrzeugtüren zuschlagen und ihre Fahrzeuge starten würden. Eine Rechtsverordnung, die den Anliegern von Gaststättenbetrieben in der Zeit vom 1.3. bis zum 15.11. eines jeden Jahres keine ruhigen Wochenenden gönne, sei unverhältnismäßig.

19

Der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung beantragt,

20

die §§ 1 und 3 der Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Vogtsburg im Kaiserstuhl vom 1. September 1998 für nichtig zu erklären.

21

Die Antragsgegnerin hat beantragt,

22

den Antrag abzulehnen.

23

Zur Begründung trägt sie vor: Die Rechtsverordnung sei formell rechtmäßig ergangen. Die Einladung zur Gemeinderatssitzung sei mit der Post am 25.8.1998 an die Mitglieder des Gemeinderats abgegangen. Der öffentliche Teil der Gemeinderatssitzung sei im gemeindlichen Nachrichtenblatt vom 28.8.1998 angekündigt worden. Redaktionsschluss sei am 24.8.1998 um 12.00 Uhr gewesen. Das Nachrichtenblatt werde stets am Freitag 4.00 Uhr früh angeliefert und am selben Tag verteilt. Sie habe sich rückversichert, dass dies auch für die Ausgabe mit dem Datum am 28.8.1998 gegolten habe. Die Rechtsverordnung sei auch in öffentlicher Gemeinderatssitzung beschlossen worden. Zwar sei die Rechtsverordnung auch im vorangegangenen nichtöffentlichen Teil der Gemeinderatssitzung vorberaten und beschlossen worden, der letztlich entscheidende Beschluss sei aber erst im öffentlichen Teil der Gemeinderatssitzung gefasst worden.

24

Die Rechtsverordnung sei auch unter materiell-rechtlichen Gesichtspunkten rechtmäßig. Es bestehe ein öffentliches Bedürfnis nach einer Sperrzeitverkürzung. Die Gemeinde sei ganz besonders im Sommerhalbjahr wesentlich durch den Fremdenverkehr geprägt. In einer Gemeinde mit nur gut 5.500 Einwohnern übernachteten jährlich 185.284 Gäste (Bettenzahl 1.200); die Zahl der Tagesausflügler von 400.000 bis 500.000 im Jahr spreche für sich. Das ganze Sommerhalbjahr über gebe es beinahe an jedem Wochenende besondere Festveranstaltungen, die auch Tagesgäste in großer Zahl anzögen. Für diese zum größten Teil traditionellen Festveranstaltungen seien durchweg Sperrzeitverkürzungen erforderlich. Die touristische Nachfrage sei schon heute immens und noch im Zunehmen begriffen. Sowohl die Festveranstaltungen wie auch das Angebot an Schank- und Speisegaststätten würden von den Touristen äußerst gut angenommen. Bei den Tagesgästen wie auch, und dort in besonderem Maße, bei den Übernachtungsgästen, bestehe ein ganz erhebliches Bedürfnis, zumindest an einem Tag der Woche länger zusammenzusitzen, als dies nach der üblichen Sperrzeit möglich sei. Die Übernachtungsgäste seien durchweg im Urlaub und wollten etwas erleben. Es solle im Urlaub gefeiert, gegessen und getrunken werden. Das reichliche Angebot an gutem Wein und gutem Essen tue ein Übriges. In vielen Fällen werde zusätzlich sogar Musik oder Tanz angeboten. Der schon vorhandene Tourismus bringe den Bedarf nach Verkürzung der Sperrzeit mit sich. Dieser Bedarf bestehe darüber hinaus noch in besonderem Maße, weil viele Gäste mit Busgruppen anreisten. Gerade dann aber sollte wenigstens an einem Tag der Woche ein gemütliches Zusammensein entsprechend dem Bedürfnis der Gäste möglich sein. Durch die außerordentlich hohe Zahl der Touristen und Übernachtungsgäste gehe der Bedarf nach längeren Öffnungszeiten für die Gaststätten über den sonst üblichen Bedarf der Allgemeinheit hinaus. Der Bedarf sei besonders dann groß, wenn in der Gemeinde auch noch anderweitige Veranstaltungen stattfänden. Es sei in diesen Situationen fast unzumutbar, die Gaststätten schließen zu müssen, während die Veranstaltungen noch fortdauerten. Besonders anlässlich großer Weinfeste oder Veranstaltungen an warmen Sommerabenden bestehe Bedarf an gastronomischen Angeboten über die Zeit nach 1.00 Uhr nachts hinaus. Die Gäste suchten in der Regel keineswegs eine ländliche ruhige Erholung, sondern kämen, um Ausflüge zu machen, die schöne Landschaft zu genießen und abends gut zu essen und zu trinken und Feste zu feiern. Die Gäste verlangten einfach danach, dass über 1.00 Uhr hinaus gefeiert, gegessen und Wein getrunken werden könne. Wenn der Antragsteller meine, die Stadt Vogtsburg als ruhigen ländlichen Erholungsort beschreiben zu müssen, obwohl er selbst dort wohne und den Fremdenverkehr kenne, so grenze dies an eine beinahe absurde Verdrehung der tatsächlichen Verhältnisse. Die Gemeinde Vogtsburg habe mit einer Bettenzahl von 1.200 und mit 185.284 Übernachtungen im Jahre 1998 mehr Übernachtungen als Ihringen (16.279) und Breisach (104.725). Es sei zwar richtig, dass der bauliche Zusammenhang der Stadt Vogtsburg sich von dem der Stadt Breisach und der Gemeinde Ihringen unterscheide. Vermutlich gehöre die Aufteilung der Stadt in mehrere kleine Teilorte gerade zur Attraktivität für den Tourismus. Es könne aber nicht sein, dass ein tatsächlich vorhandener Bedarf nach wenigstens einer Stunde Sperrzeitverkürzung an einem Tag am Wochenende ausschließlich wegen der baulichen Struktur einer Gemeinde in einem Fall bejaht und im andern Fall verneint werde. Vergleichbare Sperrzeitverkürzungen seien im Landkreis Breisgau-Hochschwarzwald durch die Stadt Breisach am Rhein, die Gemeinden Ihringen, Lenzkirch, Staufen und Bad Krozingen und im Landkreis Emmendingen von den Gemeinden Riegel, Sasbach, Elzach, Wyhl, Winden im Elztal sowie Freiamt erlassen worden. Dies zeige, dass es in ausgeprägten Fremdenverkehrsgemeinden verbreitet sei, Rechtsverordnungen über die Verkürzung der Sperrzeit zu erlassen. Bei den genannten Gemeinden handle es sich um ähnlich zentrale ländliche Fremdenverkehrsorte wie die Stadt Vogtsburg. Die Stadt Vogtsburg sei die größte Weinanbaugemeinde in Baden-Württemberg; es gebe insgesamt 107 Vereine, sechs Winzergenossenschaften und 24 große Weinbaugüter. Die Gäste übernachteten zu 30% in Hotels, Gasthöfen oder Pensionen, zu 70% bei privaten Vermietern oder in Ferienwohnungen.

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Ergänzend wird auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten verwiesen. Gegenstand des Verfahrens waren auch die Gerichtsakten der vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit den Aktenzeichen 14 S 2068/97 und 14 S 238/99.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und in der Sache auch begründet (2.).

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1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

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1.1 Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO statthaft. Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Verkürzung der Sperrzeit unterliegt als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Vorschrift im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit der Normenkontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO).

29

1.2 Der Antragsteller ist antragsbefugt. Eine Antragsbefugnis ist gegeben, wenn der Antragsteller geltend macht, durch die Rechtsvorschrift und deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Es ist ausreichend, wenn der Antragsteller substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird; dies ist nicht nur dann der Fall, wenn die Norm oder ihre Anwendung unmittelbar in seine Rechtsstellung eingreift, sondern bereits dann, wenn sich die mögliche Verletzung subjektiver Rechte der angegriffenen Norm tatsächlich oder rechtlich zuordnen lässt; die Intensität der möglichen Verletzung subjektiver Rechte ist für die Antragsbefugnis nicht erheblich (BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1.98 -, GewArch 1999, 168). Die hier streitige Rechtsverordnung hat unmittelbar auch eine Verlängerung der Öffnungszeit der dem Wohnhaus des Klägers gegenüberliegenden Gaststätte zur Folge, von der er sich schon bisher in seiner Nachtruhe gestört sah. Da das öffentliche Bedürfnis nach einer Verkürzung der Sperrzeit (§ 18 Abs. 1 GastG, § 11 GastVO) nur bejaht werden kann, wenn die Verkürzung der Sperrzeit nicht zu schädlichen Umwelteinwirkungen, zu denen auch der hervorgerufene Lärm durch Gäste eines Gaststättenbetriebs gehört, führt, und § 18 Abs. 1 GastG insoweit drittschützende Wirkung hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.5.1996 - 1 C 10.95 -, GewArch 1996, 426), ist der Antragsteller antragsbefugt.

30

1.3 Das für das Normenkontrollverfahren erforderliche Rechtsschutzinteresse liegt ebenfalls vor. Es ist nur dann zu verneinen, wenn ein Antragsteller seine subjektive Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Anspruchnahme des Gerichts deshalb wertlos erscheint (BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3/87 -, NVwZ 90, 157; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.4.1999 - 1 S 2214/98 -, NVwZ 1999, 1016). Wegen der unmittelbaren Folge einer kürzeren Öffnungszeit der in der Nähe gelegenen Gaststätte wäre der Erfolg des Normenkontrollantrags für den Antragsteller von unmittelbarem Nutzen. Es gibt für den Antragsteller auch keinen anderen, einfacheren Weg zu dem erstrebten Ziel; insbesondere kann er nicht darauf verwiesen werden, vorbeugend im Einzelfall Anträge auf Sperrzeitverlängerung zu stellen.

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1.4 Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO - Antragstellung zwei Jahre nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift - wurde gewahrt.

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2. Der Antrag ist auch begründet.

33

Im Normenkontrollverfahren ist die streitige Rechtsverordnung in vollem Umfang unter allen Aspekten auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht hin zu überprüfen. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verlangt zwar für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags die Geltendmachung einer Rechtsverletzung. Dieses Erfordernis hat jedoch keine Entsprechung im Rahmen der Begründetheitsprüfung. Für die Nichtigkeitserklärung spielt die Rechtsbeeinträchtigung des Antragstellers keine Rolle. Der Umfang der Begründetheitsprüfung korreliert daher - anders als bei §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO - nicht mit dem Umfang der Zulassungsprüfung. Wenn der Antrag zulässig ist, nimmt das Verfahren im Sinne eines objektiven Prüfungsverfahren seinen Gang, weil die gerichtliche Entscheidungsbefugnis nicht über eine § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprechende Vorschrift begrenzt wurde. Auf eine Verletzung subjektiver Rechte und eine Überprüfung im Umfang einer solchen Rechtsverletzung kommt es daher im Gegensatz zu dem individuellen Klageverfahren bei der Begründetheitsprüfung nicht mehr an (ständige Rechtsprechung).

34

Bei Anwendung dieser Grundsätze ist die Rechtsverordnung ungültig, weil mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

35

2.1 Entgegen der Auffassung des Antragstellers verstößt die Verordnung allerdings nicht gegen den Grundsatz der Normenklarheit und Normenbestimmtheit (vgl. dazu z.B.: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.10.1993 - 5 S 1266/92 -, NVwZ 1994, 1024 = VBlBW 1994, 233). Zwar ist die in § 1 der Verordnung verwendete Formulierung: "Die Sperrzeit wird in der Zeit vom 1.3. bis 15.11. eines jeden Jahres in der Nacht zum Sonntag auf 2.00 Uhr festgesetzt" für sich genommen unverständlich, weil mit der Angabe eines Zeitpunktes nicht wie erforderlich ein Zeitraum bestimmt werden kann. Indes wird aus dem Gesamtzusammenhang, insbesondere aus der Überschrift der Verordnung hinreichend deutlich, dass mit der Angabe des Zeitpunkts 2.00 Uhr der Beginn der Sperrzeit in der Nacht zum Sonntag festgelegt werden soll, mithin die Sperrzeit den Zeitraum zwischen 2.00 Uhr und 6.00 Uhr umfasst.

36

2.2 Ebensowenig erfolgreich ist die Rüge des Antragstellers, es fehle an der (Verbands- und Organ-)Kompetenz für den Erlass der Verordnung. § 1 Abs. 5 GastVO überträgt den Gemeinden die Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsverordnungen gemäß § 11 GastVO. Wie § 1 Abs. 7 GastVO bestimmt, handelt es sich insoweit um eine Pflichtaufgabe der Gemeinden; das Weisungsrecht ist nicht beschränkt. Demzufolge beantwortet sich die Frage, welches Organ der Gemeinde befugt ist, eine Sperrzeitverordnung zu erlassen, nach § 44 Abs. 3 GemO. Danach erledigt prinzipiell der Bürgermeister Weisungsaufgaben in eigener Zuständigkeit. Abweichend hiervon ist der Gemeinderat für den Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen zuständig, soweit Vorschriften anderer Gesetze nicht entgegenstehen. Letzteres trifft - anders als in Stadtkreisen und Großen Kreisstädten (vgl. § 13 Abs. 3 LVG) - für die Antragsgegnerin nicht zu.

37

Ausgehend hiervon erscheint es nicht ohne Bedenken, dass nach dem Wortlaut der vom Bürgermeister ausgefertigten Verordnung diese "mit Zustimmung des Gemeinderats" erging. Die gleiche Formulierung findet sich im Beschlussvorschlag der Verwaltung und insbesondere in den Niederschriften über die nichtöffentliche und die öffentliche Sitzung des Gemeinderats vom 1.9.1998. Damit wird der Anschein erweckt, die Antragsgegnerin sei von der Vorstellung ausgegangen, die Sperrzeitverordnung müsse vom Bürgermeister erlassen werden, sie bedürfe jedoch der Zustimmung des Gemeinderats, sei also von der Vorstellung einer Verteilung der Zuständigkeiten ausgegangen, die in ihrem theoretischen Ansatz nicht identisch ist mit der in §§ 44 Abs. 3 Satz 1, 37 GemO enthaltenen Regelung über die Entscheidung des Gemeinderats im Wege des von diesem Gremium zu fassenden Beschlusses. Dieser Eindruck wird dadurch bestärkt, dass nach der Gaststättenverordnung in der früher bis zum Erlass der Änderungsverordnung vom 4.9.1979 (GBl. 354) gültigen Fassung vom 20.4.1971 (GBl. S. 148) normative Regelungen über die Verlängerung oder Verkürzung der Sperrzeit durch "Polizeiverordnung" zu treffen waren (vgl. § 20 GastVO a.F.). Soweit der Erlass dieser Polizeiverordnungen den Gemeinden übertragen war (vgl. § 1 Abs. 1 GastVO i.d.F. der ÄndVO v. 28.11.1972, GBl. 629), denen die polizeilichen Aufgaben als Pflichtaufgaben nach Weisung übertragen sind (vgl. § 62 Abs. 4 Satz 2 PolG), werden sie nicht entsprechend dem Grundsatz des § 44 Abs. 3 Satz 1 2. Halbs. GemO vom Gemeinderat erlassen, sondern, wenn eine längere Geltungsdauer als ein Monat vorgesehen ist, kraft spezialgesetzlicher Regelung vom Bürgermeister mit Zustimmung des Gemeinderats (§§ 15 Abs. 2 PolG, 44 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. GemO).

38

Jedoch hält der Senat die aufgezeigten Bedenken letztlich nicht für durchgreifend; die Umstände des konkreten Falles sprechen vielmehr dafür, dass nicht der Bürgermeister, sondern der Gemeinderat das in der Sache entscheidende Organ der Antragsgegnerin gewesen ist. Ein Indiz hierfür ist der Wortlaut der Einladung zur Gemeinderatssitzung, der sowohl für den nichtöffentlichen als auch für den öffentlichen Teil als Tagesordnungspunkt den "Erlass" einer Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit vorsah. Das maßgebliche Anzeichen dafür, dass der Gemeinderat nicht nur einer Verordnung des Bürgermeisters seine Zustimmung erteilen, sondern aus eigenem Recht eine Verordnung erlassen wollte, sieht der Senat darin, dass der Gemeinderat im nichtöffentlichen Teil seiner Sitzung Inhalt und Geltungsdauer der Verordnung diskutiert hat und aus seiner Mitte ein Änderungsvorschlag unterbreitet wurde, den das Gremium annahm. Dass dem Bürgermeister dabei eine besondere Rolle als dem eigentlich die Norm erlassenden Organ zuerkannt oder von ihm beansprucht worden wäre, ist nicht ersichtlich. Eine gegenteilige Schlussfolgerung kann auch nicht daraus gezogen werden, dass die Rechtsverordnung vom Bürgermeister unterzeichnet worden ist. Denn insoweit handelt es sich um die Ausfertigung der Verordnung, die ungeachtet der Kompetenzen für den Erlass in jedem Fall vom Bürgermeister (allein) zu vollziehen ist (vgl. Art. 63 Abs. 2 LVerf i.V.m. §§ 44, 24 GemO).

39

2.3 Die Rechtsverordnung ist jedoch deshalb ungültig, weil durch Beratung in nichtöffentlicher Sitzung gegen § 35 Abs. 1 GemO verstoßen wurde. Nach dieser Vorschrift sind Sitzungen des Gemeinderats öffentlich. Nichtöffentlich darf nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern. Gründe, die ausnahmsweise eine nichtöffentliche Sitzung erfordert hätten, lassen sich im vorliegenden Fall weder den Verfahrensakten entnehmen noch sind solche Gründe sonst ersichtlich. Zwar war die Sperrzeitverordnung auch Gegenstand des öffentlichen Teils der Gemeinderatssitzung vom 1.9.1998. Ausweislich der Sitzungsniederschrift wurde in diesem Teil der Sitzung auch über die Rechtsverordnung Beschluss gefasst; eine Beratung erwähnt das Protokoll nicht. Der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 GemO beruht freilich nicht zwingend schon darauf, dass im öffentlichen Sitzungsteil die Beschlussfassung ohne Beratung erfolgt ist. Denn auf eine Beratung kann im Einzelfall auch verzichtet werden (vgl. auch § 37 Abs. 1 Satz 2 GemO). Jedoch folgt der Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz im vorliegenden Fall daraus, dass die öffentliche, ohne Beratung durchgeführte Beschlussfassung der am gleichen Tag unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführten Beratung und Beschlussfassung nachfolgte. Der Tagesordnungspunkt "Erlass einer Rechtsverordnung über die Verkürzung der Sperrzeit in der Stadt Vogtsburg" war, wie die Einladung vom 25.8.1998 ersehen lässt, von vornherein für den um 18.30 Uhr beginnenden nichtöffentlichen Teil und für den um 20.00 Uhr beginnenden öffentlichen Teil vorgesehen. Es liegt also kein Fall vor, in dem der Bürgermeister bei Aufstellung der Tagesordnung irrtümlich die Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO als gegeben erachtete, dies sich aber später - etwa in der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats - als falsch erwies. Bei jener Sachlage führt kein Weg daran vorbei, die Sache erneut auf die Tagesordnung und diesmal einer öffentlichen Sitzung zu setzen. So lag der Fall hier aber wie dargetan nicht. Vielmehr widerspricht die hier praktizierte Verfahrensweise jedenfalls dem Sinn und Zweck des Gebots der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen. Dabei kann offen bleiben, ob es unter besonderen Umständen zulässig ist, im Interesse einer sachlich gut vorbereiteten oder auch reibungslos ablaufenden Behandlung in öffentlicher Sitzung eine der Information der Gemeinderäte und des Bürgermeisters dienende Vorberatung durchzuführen. Denn jedenfalls darf eine solche nichtöffentliche Vorberatung nicht - wie hier geschehen - die Sachdiskussion vorwegnehmen (ebenso VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 9.3.1998 - 5 S 3203/97 -, BRS 60 Nr. 80; Urt. v. 8.8.1990 - 3 S 132/90 -, NVwZ 1991, 284, 285; Kunze-Bronner-Katz-v. Rotberg, GemO für Bad.-Württ., § 35 RdNr. 12). Im Übrigen ist es Sache der Ausschüsse durch Vorberatung zur Klärung schwieriger Fragen beizutragen.

40

3. Dahingestellt bleiben kann danach, ob der Normenkontrollantrag auch in der Sache begründet wäre. Der Senat weist jedoch auf Folgendes hin: Die Entscheidung über das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses für die allgemeine Verlängerung, Verkürzung oder Aufhebung der Sperrzeit im Sinne von § 11 GastVO erfordert nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats die Feststellung von Tatsachen, welche die Annahme rechtfertigen, dass die Leistungen der betroffenen Gaststättenbetriebe während der allgemeinen Sperrzeit in erheblichem Maße in Anspruch genommen werden. Aus der Sicht der Allgemeinheit - nicht aus der Sicht des an der Verkürzung interessierten Gewerbetreibenden oder Veranstalters - muss eine Bedarfslücke bestehen. Liegt ein tatsächlicher Bedarf vor, darf seine Befriedigung jedoch nicht dem Gemeinwohl zuwiderlaufen. Hierbei ist der Schutzzweck von § 18 Abs. 1 GastG zu berücksichtigen. Danach gehört der Schutz der Nachtruhe zu den Belangen, die einem öffentlichen Bedürfnis für eine Sperrzeitverkürzung entgegenstehen können. Den gesetzlichen Regelungen liegt dabei die Wertung zugrunde, dass das Bedürfnis der Allgemeinheit nach Bewirtung und Aufenthalt in Schank- und Speisewirtschaften in aller Regel bis zum Beginn der allgemeinen Sperrzeit befriedigt werden kann (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 7.5.1996 - 1 C 10.95 -, GewArch 1996, 426; Beschl. v. 10.1.1990 - 1 B 161.89 -, GewArch 1990, 142; Beschl. des erk. Senats v. 14.9.1993 - 14 S 1492/93 -, GewArch 1994, 31).

41

Besondere örtliche Verhältnisse setzen atypische Gebietsverhältnisse voraus, die insgesamt positiv für eine Verkürzung oder Verlängerung der Sperrzeit sprechen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.9.1993 - 14 S 1492/93 -, a.a.O.). Die Tatbestandsmerkmale öffentliches Bedürfnis und besondere örtliche Verhältnisse lassen sich nicht klar gegeneinander abgrenzen (Spieß, Sperrzeitverlängerung nach § 10 GastVO, Sächs.VBl. 1999, 73). Das Tatbestandsmerkmal öffentliches Bedürfnis ist jedoch in der Regel einschlägig, wenn der öffentliche Bedarf an Diensten der Gaststätten im Vordergrund der Überlegung steht. Die besonderen örtlichen Verhältnisse sind vorrangig dann zu prüfen, wenn nicht die Frage des besonderen Bedarfs streitig ist, dafür aber die Frage einer besonderen Störempfindlichkeit bzw. Unempfindlichkeit der Umgebung. Beiden Tatbestandsmerkmalen gemeinsam ist, dass das Gemeinwohl jeweils einer Sperrzeitverkürzung/-verlängerung nicht entgegenstehen darf (vgl. hierzu allgemein Jarass, Gaststättenlärm und Sperrzeit, NJW 1981, 721). Im Fall des Erlasses einer allgemeinen Ausnahmeregelung auf der Grundlage von § 11 GastVO ist zudem zu beachten, dass eine allgemeine Ausnahmeregelung einen großen Kreis von Betrieben und somit auch Betriebe sehr unterschiedlicher Einzelfallverhältnisse betreffen kann. Erhebliche Besonderheiten des Einzelfalls können daher in der Regel nicht berücksichtigt werden. Unter Umständen können jedoch die in der allgemeinen Ausnahmeregelung nicht berücksichtigten erheblichen Besonderheiten des Einzelfalls eine Ausnahmeregelung nach § 12 GastVO rechtfertigen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.6.1992 - 1 B 74.92 -, GewArch 1992, 346).

42

Ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen des von der Antragsgegnerin geltend gemachten öffentlichen Bedürfnisses für die beschlossene Sperrzeitverkürzung besteht, vermag der Senat nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand nicht abschließend zu entscheiden. Jedenfalls dürften die Angaben, die im Schreiben der Antragsgegnerin vom 10.7.2000 enthalten sind, für die Begründung einer Bedarfslücke allein nicht ausreichen. Weder vermag der Senat zu erkennen, dass die Befragung der angegebenen Gaststätten repräsentativ ist, noch erscheinen die inhaltlichen Aussagen hinreichend präzise und gewichtig. Dass die Verkürzung der Sperrzeit von den Gastwirten als vorteilhaft angesehen und das Angebot von den Feriengästen und der Bevölkerung begrüßt und genutzt werde, wird den oben beschriebenen Anforderungen an die Begründung einer Bedarfslücke kaum gerecht. Andererseits mögen die sonstigen Darlegungen der Antragsgegnerin zu ihrem Charakter als Fremdenverkehrsgemeinde auf eine Bedarfslücke hindeuten. Allerdings müsste geklärt sein, dass der Fremdenverkehr nicht vornehmlich auf ruhesuchende und erholungsbedürftige Gäste ausgerichtet ist.

43

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

44

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.

 


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