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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat
Entscheidungsdatum:29.08.1990
Aktenzeichen:1 S 2648/89
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:1990:0829.1S2648.89.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:Art 1 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 GG, § 1 Abs 2 PersAuswG, § 1 Abs 3 PersAuswG, § 1 Abs 5 PersAuswG, § 12 BGB

Zur Sicherung von Familiennamen mit Umlaut im Personalausweis

Leitsatz

1. Ist der Name im Namensfeld des Personalausweises gemäß der Personenstandsurkunde mit u-Umlaut (ü) eingetragen, berührt es das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Ausweisinhabers nicht, daß der Name an anderen Stellen des Personalausweises mit "ue" wiedergegeben ist.

2. Die von der Personenstandsurkunde abweichende Schreibweise des Namens mit "ue" statt mit "ü" in der Zone für das automatische Lesen, auf dem Lichtbild und auf der Rückseite des Personalausweises ist durch eine verfassungsgemäße gesetzliche Grundlage gedeckt.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle ESVGH 41, 55-63 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle StAZ 1990, 370-374 (red. Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle BWVPr 1991, 66-68 (Leitsatz und Gründe)

Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

vorgehend VG Karlsruhe, 12. Juli 1989, Az: 4 K 255/88
nachgehend BVerwG, 29. September 1992, Az: 1 C 41/90, Urteil

Diese Entscheidung wird zitiert ausblendenDiese Entscheidung wird zitiert


Tatbestand

1

Der Kläger hat den Familiennamen "...". Anfang 1988 beantragte er bei der Beklagten einen Personalausweis. Dabei wies er darauf hin, daß er auf die ausnahmslos richtige Schreibweise seines Namens (mit u-Umlaut) Wert lege. Der am 20. April 1988 ausgestellte Personalausweis gibt im Namensfeld den Namen des Klägers gemäß der Personenstandsurkunde wieder. Dagegen ist der Name in der Zone für das automatische Lesen, in einem zusätzlichen Aufdruck auf der Rückseite des Personalausweises und in einer Aufprägung auf dem Lichtbild jeweils mit "ue" eingetragen. Die Beklagte händigte den Personalausweis am 3. August 1988 dem Kläger aus. Dieser verweigerte nach Einsichtnahme die Annahme und bestand auf der Ausstellung eines Personalausweises mit richtiger Schreibweise seines Namens.

2

Den am 25. August 1988 erhobenen Widerspruch wies das Landratsamt K durch Widerspruchsbescheid vom 6. Oktober 1988 zurück. Zur Begründung heißt es: Der Personalausweis bestehe aus einem allgemeinen Teil sowie einem organisatorischen und sicherheitstechnischen Teil. Der allgemeine Teil enthalte den Namen des Klägers in richtiger Schreibweise. Damit sei dem rechtlich geschützten Identitätsinteresse des Namensträgers genügt. Dagegen könne der Kläger nicht beanspruchen, daß sein Name auch in dem organisatorischen und sicherheitstechnischen Teil unverändert wiedergegeben werde. In der "Klarschriftlesezone" würden, um den Grenzverkehr zu beschleunigen und zu erleichtern, nur die Zeichen verwendet, welche die Internationale Organisation für Standardisierung in der ISO-Norm 7501 für maschinenlesbare Pässe vorgesehen habe. Zu diesen Zeichen gehörten die in der deutschen Sprache enthaltenen Umlaute nicht. Der Umlaut "ü" werde in maschinenlesbaren Angaben durch "ue" ersetzt. Das sei notwendig, damit das automatische Lesen gewährleistet sei. Im organisatorischen und sicherheitstechnischen Teil sei eine übereinstimmende Schreibweise geboten. Durch die veränderte Schreibweise des Namens in diesem Teil des Personalausweises würden Rechte des Ausweisinhabers nicht verletzt. Diese Eintragungen hätten keine Außenwirkung und keinerlei namensrechtliche Bedeutung. Sie dienten allein Zwecken der verwaltungsinternen Datenverarbeitung.

3

Am 25. Oktober 1988 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Verpflichtungsklage erhoben und ausgeführt: Durch die geänderte Schreibweise seines Namens werde er in seinem Namensrecht (Art. 2 Abs. 1 GG, § 12 BGB) verletzt. Das Personalausweisgesetz ermächtige zu einer von der Personenstandsurkunde abweichenden Wiedergabe des Namens nicht. Es schreibe sowohl für die Angabe im Namensfeld als auch für die Zone für das automatische Lesen übereinstimmend vor, daß der "Familienname" wiederzugeben sei. Der in zwei Absätzen desselben Paragraphen verwendete Begriff des Familiennamens könne nicht verschieden ausgelegt werden. Die von der Beklagten vorgenommene Aufteilung des Personalausweises finde im Gesetz keine Stütze. Außenwirkung komme auch den Angaben in der maschinenlesbaren Zone zu. Diese dienten ebenfalls dem Zweck, die Identität des Ausweisinhabers festzustellen. Im Klartext seien sie wiedergegeben, damit erkennbar werde, daß nur die gesetzlich zulässigen Angaben gespeichert seien. Dem Gesetz lasse sich nicht entnehmen, daß für die Schreibweise der Angaben in der maschinenlesbaren Zone die ISO-Norm verbindlich sei. Der Stand der Technik schließe die Verwendung von Umlauten in der maschinenlesbaren Zone nicht aus. -- Die Beklagte ist der Klage unter Bezugnahme auf die Gründe des Widerspruchsbescheids entgegengetreten. Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

4

Durch Urteil vom 12. Juli 1989 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Klägers entsprechend den Bescheid der Beklagten vom 20. April 1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts K vom 6. Oktober 1988 insoweit aufgehoben, als der ausgestellte Personalausweis den Namen des Klägers in der Schreibweise "... ue ..." enthält, und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger einen Personalausweis auszustellen, der seinen Namen ausschließlich in der Schreibweise "... ü ..." enthält.

5

In den Entscheidungsgründen ist dargelegt: Durch die beanstandete Schreibweise seines Namens im Personalausweis an drei Stellen werde der Kläger in seinem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) verletzt. Die Ersetzung des Umlauts "ü" durch die Buchstaben "ue" sei als Namensänderung zu werten und greife in die geschützte Rechtsposition ein. Der Veränderung des Namens komme Außenwirkung zu, da sie im Personalausweis sichtbar sei und der Ausweisinhaber bei automatischer Datenverarbeitung ohne weiteres mit Trägern eines Namens der veränderten Schreibweise verwechselt werden könne. Der Eingriff sei nicht durch die verfassungsrechtlich gebotene gesetzliche Grundlage gedeckt. Hinsichtlich der abweichenden Wiedergabe des Namens auf der Rückseite des Personalausweises und auf dem Lichtbild sei überhaupt keine Rechtsgrundlage vorhanden. Für die von der Beklagten vertretene Aufteilung des Personalausweises in einen allgemeinen Teil sowie einen organisatorischen und sicherheitstechnischen Teil gebe das Gesetz nichts her. Die gesetzlich vorgesehene Zone für das automatische Lesen umfasse lediglich zwei Zeilen am unteren Rand der Vorderseite des Personalausweises. Auch in bezug auf diese Zone ermächtige das Gesetz nicht zu einer veränderten Schreibweise des Namens. Dabei könne unterstellt werden, daß die automatische Lesbarkeit des Personalausweises im internationalen Grenzverkehr nur gewährleistet sei, wenn die Umlaute im Einklang mit den Regeln der ISO-Norm 7501 und einer Empfehlung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO-Doc. 9303) durch zwei Buchstaben (ae, oe, ue) ersetzt würden. Denn es fehle an einer gesetzlichen Ermächtigung, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang des mit solcher Schreibweise verbundenen Eingriffs in das Persönlichkeitsrecht hinreichend klar und für den Bürger erkennbar ergäben. Die Regelung über die Zone für das automatische Lesen genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Normklarheit nicht. Die Notwendigkeit oder Zweckmäßigkeit einer abweichenden Schreibweise der Umlaute bei automatischem Lesen möge Fachleuten vertraut sein. Doch sei für den Bürger nicht zu erkennen, daß die Maschinenlesbarkeit seines Personalausweises zwangsläufig zur Änderung der Schreibweise seines Namens führe. Jedenfalls in dem besonders sensiblen Bereich amtlicher Urkunden, die der Feststellung der Identität dienten, dürfe die Schreibweise des Namens nicht ohne die erforderliche Rechtsgrundlage verändert werden.

6

Gegen das ihr am 23. August 1989 zugestellte Urteil hat die Beigeladene am 13. September 1989 Berufung eingelegt. Sie trägt noch vor: Der am 1. April 1987 eingeführte neue Personalausweis solle durch Fälschungssicherheit und Maschinenlesbarkeit eine wirksamere Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus ermöglichen. Nach dem Gesetz über Personalausweise, dem Landespersonalausweisgesetz mit den Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Personalausweisgesetzes und der Verordnung zur Bestimmung der Muster der Personalausweise der Bundesrepublik Deutschland bestehe der Personalausweis aus einem allgemeinen Teil, der der Identitätsfeststellung diene und die Schreibweise des Namens gemäß der Personenstandsurkunde wiedergebe, sowie einer Zone für das automatische Lesen; darüber hinaus sei die Fälschungssicherheit auf Vorder- und Rückseite des Ausweises durch Sicherheitselemente abzusichern. Die gesetzliche Ermächtigung zur Wiedergabe des Namens in der Zone für das automatische Lesen sei anhand deren Zweckbestimmung auszulegen. Der Zweck, die Grenzkontrollen zu beschleunigen, lasse sich nur bei Beachtung der internationalen Standards für die Schreibweise maschinenlesbarer Angaben erreichen. Daß deswegen die Umlaute verändert dargestellt würden, sei überdies aus dem in den Verwaltungsvorschriften abgedruckten Muster ersichtlich. Die danach zulässige Schreibweise des Namens sei aus Gründen der Fälschungssicherheit auch für die Aufdrucke auf dem Lichtbild und der Ausweisrückseite maßgeblich. Nur auf diese Weise sei es sichergestellt, Manipulationen in der Lesezone schon bei der visuellen Ausweiskontrolle zu erkennen.

7

Die Beigeladene beantragt,

8

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 12. Juli 1989 -- 4 K 255/88 -- zu ändern und die Klage abzuweisen.

9

Der Kläger beantragt,

10

die Berufung zurückzuweisen.

11

Er erwidert: Der im Gesetz verwendete Begriff des Familiennamens sei eindeutig und deshalb nicht auslegungsbedürftig. Die Wiedergabe des Familiennamens in der maschinenlesbaren Zone und in den Sicherheitsaufdrucken müsse sich nach der Personenstandsurkunde richten. Der Hauptzweck des Personalausweises sei die Feststellung der Identität des Inhabers, nicht die Beschleunigung der Grenzkontrollen oder die Fälschungssicherheit. Die Verfälschung des Namens durch Veränderung der Schreibweise sei weder zur Erhöhung der Fälschungssicherheit noch zur Beschleunigung der Kontrolle erforderlich, sondern erschwere allein die sichere Identitätsfeststellung. Internationale Empfehlungen zur Schreibweise seien nach deutschem Recht unverbindlich. Auch durch Verwaltungsvorschriften lasse sich die gesetzwidrige Schreibweise des Namens nicht rechtfertigen.

12

Die Beklagte hat sich nicht geäußert.

13

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die einschlägigen Verwaltungsakten, die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts sowie in englischer Sprache je ein Exemplar des ICAO-Doc. 9303 nebst deutscher Rohübersetzung und der ISO-Norm 7501 vor.

Entscheidungsgründe

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Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

15

Die Berufung ist zulässig. Die beigeladene Bundesrepublik Deutschland ist durch das angefochtene Urteil in ihren rechtlichen Interessen nachteilig berührt. Der Bundesminister des Innern ist gesetzlich ermächtigt, die Muster der Ausweise durch Rechtsverordnung zu bestimmen (§ 1 Abs. 5 des Gesetzes über Personalausweise vom 21.4.1986, BGBl. I S. 548 -- PAuswG --). Die ihm eingeräumte Befugnis zur Gestaltung des Erscheinungsbildes der Personalausweise umfaßt im Rahmen von Gesetz und Verfassung das Recht, über die Schreibweise des Familiennamens zu entscheiden. Diese Gestaltungsbefugnis wird durch die im Urteil des Verwaltungsgerichts ausgesprochene Verpflichtung der Beklagten, den Namen des Klägers in bestimmter Weise in dem Ausweis wiederzugeben, betroffen. Die darin liegende materielle Beschwer der Beigeladenen genügt für die Zulässigkeit ihres Rechtsmittels. Einer formellen Beschwer bedarf es nicht, weil die Beigeladene nicht verpflichtet war, im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht einen Sachantrag zu stellen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

16

Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Gegen die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage bestehen keine Bedenken. Insbesondere ist die Entscheidung der Beklagten, dem Kläger den Personalausweis mit der gewünschten Schreibweise seines Namens nicht auszustellen, ein Verwaltungsakt. Diese Entscheidung geht dem in der Herstellung und Aushändigung des Ausweises zu sehenden schlicht hoheitlichen Vollzug voraus und enthält die erforderliche Regelung eines Einzelfalls (§ 35 S. 1 LVwVfG). Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt. Indessen ist die Klage unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 4 S. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf einen Personalausweis, in dem sein Name auch außerhalb des Namensfeldes in der richtigen Schreibweise mit u-Umlaut wiedergegeben ist.

17

1. Anders als das Verwaltungsgericht vermag der Senat in der beanstandeten Schreibweise einen Eingriff in Rechtspositionen des Klägers nicht zu erkennen.

18

Der durch das bürgerliche Recht (§ 12 BGB) gewährleistete Namensschutz ist nicht beeinträchtigt. Die Beklagte bestreitet dem Kläger nicht das Recht zum Gebrauch seines Namens mit u-Umlaut.

19

Im Gegenteil hat sie dieses Recht ausdrücklich anerkannt, indem sie den Namen in dem dafür vorgesehenen Namensfeld des Personalausweises gemäß der Personenstandsurkunde mit u-Umlaut eingetragen hat.

20

Auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), welches das Verwaltungsgericht als verletzt erachtet hat, ist nach Auffassung des Senats nicht berührt. In der Wiedergabe des Namens des Klägers mit "ue" statt mit "ü" an drei Stellen des Personalausweises außerhalb des Namensfeldes liegt kein Angriff auf eines der durch das Grundrecht gewährleisteten Rechtsgüter:

21

Wie der Zusammenhang mit dem Schutz der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) zeigt, erstreckt sich das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach seinen tatbestandlichen Voraussetzungen auf die engere Persönlichkeitssphäre (BVerfG, Beschl. v. 3.6.1980, BVerfGE 54, 148/153). Geschützt ist die personale Eigenart des Menschen in ihren vielfältigen Ausprägungen im Privat-, Geheim- und Intimbereich sowie als ihr Wesensmerkmal die individuelle Selbstbestimmung in persönlichen Angelegenheiten. Der Schutzbereich umfaßt danach zwar das Namensrecht. Der einzelne kann verlangen, daß die Rechtsordnung seinen Namen als Ausdruck der Identität und Individualität schützt und respektiert (BVerfG, Beschl. v. 8.3.1988, BVerfGE 78, 38/49). Zum Namen in dieser Funktion gehört die richtige, d.h. der Personenstandsurkunde entsprechende Schreibweise. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch die Änderung allein der Schreibweise des Namens eine Namensänderung (Urt. v. 29.9.1972, BVerwGE 40, 353; Urt. v. 1.10.1980, NJW 1981, 2713).

22

Der persönlichkeitsrechtliche Schutz des Namens zwingt aber nicht zu der Folgerung, daß jegliche Wiedergabe des Namens in abweichender Schreibweise ohne Rücksicht auf Art und Intensität der Abweichung sowie die jeweiligen Umstände die engere persönliche Lebenssphäre beeinträchtigt. Ein Verständnis, dem zufolge die Schutzgüter des allgemeinen Persönlichkeitsrechts sozusagen in kleine Münze umgewechselt werden, würde der Bedeutung dieses Grundrechts nicht gerecht. Vielmehr ergibt sich aus dem Bezug des persönlichkeitsrechtlichen Namensschutzes zur Menschenwürde, daß eine abweichende Schreibweise des Namens zu einem Grundrechtseingriff nur unter der Voraussetzung führt, daß darin eine Mißachtung des Namens als Ausdruck der Identität und Individualität zu erblicken ist. Diese Voraussetzung ist ohne weiteres erfüllt, wenn die veränderte Schreibweise des Namens geeignet ist, die persönliche Ehre des individuellen Namensträgers herabzusetzen. Sie wird ferner mit Blick auf die Funktion des Namens dann anzunehmen sein, wenn infolge der veränderten Schreibweise zu besorgen ist, daß das Identitätsinteresse der Person beeinträchtigt wird, weil sie mit anderen Personen verwechselt werden kann. Im übrigen führt die weitgehende Prägung des Grundrechts durch persönlichkeitsrechtliche Schutznormen des bürgerlichen Rechts zu einer teilweisen Überschneidung der Schutzbereiche in dem Sinne, daß die verfassungsrechtlich geschützte engere persönliche Lebenssphäre in aller Regel berührt ist, wenn das Namensrecht (§ 12 BGB) einer Person verletzt wird.

23

Bei Berücksichtigung dieser Grundsätze und Maßstäbe liegt in der Wiedergabe eines im Namen enthaltenen Umlauts durch die nach den Regeln für Maschinenschreiben (DIN 5008, Nov. 1963, Nr. 1.1) dafür vorgesehenen Vokale regelmäßig kein "Eingriff" in den geschützten Bereich der engeren Persönlichkeitssphäre. Eine Namensbeeinträchtigung dieser Art und denkbar geringen Intensität konkretisiert keine spezifische Gefährdungslage, gegen die das Grundrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) Schutz zu bieten hat. Eine solche Schreibweise stellt sich zumal im Rahmen der automatischen Datenverarbeitung als sozialtypischer Vorgang dar und kann, wie das Bundesverwaltungsgericht für eine Telefonrechnung entschieden hat (Urt. v. 31.1.1969, BVerwGE 31, 236; ebenso die Vorinstanz, Hess.VGH, Urt. v. 19.5.1967, DÖV 1968, 356; a.A. VG Frankfurt, Urt. v. 1.3.1966, DVBl. 1966, 383; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 14.3.1979, Buchholz 442.16 § 24 StVZO Nr. 1, zum Kraftfahrzeugschein), bei vernünftiger Betrachtungsweise nicht als Diskriminierung oder unwürdige Unterordnung des Menschen unter eine Maschine empfunden werden. So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Die Funktion des Personalausweises als Identitätspapier ändert daran nichts (offen gelassen von BVerwG, Beschl. v. 14.3.1979, aaO).

24

Das Identitätsinteresse des Klägers wird durch die beanstandete Schreibweise nicht negativ berührt. Diese findet sich, deutlich wahrnehmbar, als Wiedergabe des in der maschinenlesbaren Zone gespeicherten Namens im Klartext auf der Vorderseite, in einer nur bei genauem Hinsehen erkennbaren Aufprägung entlang dem rechten Rand des Lichtbildes sowie in einem Aufdruck auf der Rückseite des Personalausweises. Mit Blick auf die Wahrnehmbarkeit der veränderten Schreibweise des Namens läßt sich anders als bei rein verwaltungsinterner Datenverarbeitung zwar eine tatsächliche Außenwirkung dieser Gegebenheit nicht verneinen. Doch wird das Identitätsinteresse deswegen nicht beeinträchtigt, weil der Name im Namensfeld richtig geschrieben ist und beim automatischen Lesen nicht allein der abweichend geschriebene Name, sondern auch die weiteren gespeicherten Angaben, insbesondere das Geburtsdatum, abgefragt werden (vgl. § 1 Abs. 3 PAuswG). Das schließt die Gefahr einer Personenverwechselung sowohl bei visueller Kontrolle als auch bei automatischem Lesen praktisch aus.

25

Nicht beeinträchtigt ist das allgemeine Persönlichkeitsrecht auch in seiner Bedeutung als Schutznorm der freien Selbstbestimmung in persönlichen Angelegenheiten. In dieser Bedeutung kann das Grundrecht ohne Beschränkung auf die Privatsphäre beispielsweise schützen gegen eine Fremdbestimmung des personalen Geltungsanspruchs in der Öffentlichkeit (BVerfG, Beschl. v. 3.6.1980, BVerfGE 54, 148/155), gegen die Offenbarung persönlicher Lebenssachverhalte (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1/42) oder gegen bestimmte Formen der Behinderung von Entfaltungschancen der Persönlichkeit (BVerfG, Beschl. v. 13.5.1986, BVerfGE 72, 155/170). Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um das Element der personalen Selbstbestimmung in bezug auf den Namensgebrauch in der Öffentlichkeit. Dem Kläger bleibt es unbenommen, sich in der Öffentlichkeit mit seinem richtigen Namen darzustellen, wie er sich aus dem dafür vorgesehenen Namensfeld des Personalausweises ergibt. Seine Freiheit zur Selbstbestimmung der Persönlichkeit wird durch die abweichende Wiedergabe des Namens an drei anderen Stellen des Personalausweises auch deshalb nicht beschränkt, weil diese Angaben nicht zur Identitätsfeststellung bestimmt sind. Während nämlich die Aufdrucke auf dem Lichtbild und auf der Rückseite die Fälschungssicherheit des Personalausweises gewährleisten sollen, dient die Wiedergabe des Inhalts der maschinenlesbaren Zone im Klartext in erster Linie der Vergewisserung des Ausweisinhabers, daß nur die vom Gesetz zugelassenen Angaben (§ 1 Abs. 3 PAuswG) gespeichert sind.

26

Nach dem Gesagten ist die abweichende Wiedergabe des Namens des Klägers außerhalb des Namensfeldes mit "ue" statt mit "ü" nicht von solcher Art und solchem Gewicht, daß sie infolge ihrer tatsächlichen Auswirkungen nach Maßgabe des Schutzzwecks des allgemeinen Persönlichkeitsrechts als rechtserheblicher Grundrechtseingriff zu qualifizieren wäre (zu diesem Kriterium s. BVerwG, Urt. v. 18.4.1985, BVerwGE 71, 183/191). Soweit diese Schreibweise zu einer nachteiligen Einwirkung auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht führt, hat der Betroffene als gemeinschaftsgebundene und gemeinschaftsbezogene Person diese Einwirkung "um ihrer vergleichsweisen Unbeträchtlichkeit willen" hinzunehmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.11.1965, BVerfGE 19, 177/183). Folglich fehlt es an einer Verletzung des Klägers in eigenen Rechten, so daß seine Verpflichtungsklage schon aus diesem Grund ohne Erfolg bleiben muß (vgl. § 113 Abs. 4 S. 1 VwGO).

27

2. Unabhängig hiervon ist die Klage auch dann abzuweisen, wenn mit dem Verwaltungsgericht ein Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht angenommen wird. Dieses Grundrecht steht unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, d.h. der Gesamtheit der Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind. Soweit in der Wiedergabe des Namens mit "ue" statt "ü" außerhalb des Namensfeldes des Personalausweises eine Beschränkung des Grundrechts zu erblicken ist, beruht diese auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage (im Ergebnis übereinstimmend VG Schleswig, Urt. v. 19.4.1988, StAZ 1989, 116). Insbesondere teilt der Senat nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die Regelung dieser Frage durch das Personalausweisgesetz dem rechtsstaatlichen Gebot der Normklarheit nicht genüge (a). Auch im übrigen begegnet die beanstandete Schreibweise keinen rechtlichen Bedenken (b).

28

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet der Grundsatz der Normklarheit, daß die von einer gesetzlichen Regelung Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Vorschrift nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die das Rechtsstaatsprinzip von einem Gesetz fordert. Ausreichend ist, wenn der Gesetzeszweck aus dem Wortlaut in Verbindung mit den Materialien deutlich wird oder sich aus dem Zusammenhang ergibt, in dem der Gesetzestext zu dem zu regelnden Lebensbereich steht. Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die von der Regelung Betroffenen zu berücksichtigen. Vor allem bei der Ordnung von Massenerscheinungen darf der Gesetzgeber generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden. Soweit es sich um Beschränkungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung handelt, müssen sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben (s. BVerfG, Urt. v. 23.10.1951, BVerfGE 1, 14/45; Urt. v. 5.8.1966, BVerfGE 20, 150/158 ff.; Beschl. v. 16.7.1969, BVerfGE 27, 1/8; Beschl. v. 22.6.1977, BVerfGE 45, 400/420; Beschl. v. 8.8.1978, BVerfGE 49, 89/133; Beschl. v. 24.11.1981, BVerfGE 59, 104/114; Urt. v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1/44; Beschl. v. 21.5.1988, BVerfGE 78, 214/226 f.; jeweils m.w.N.). Diesen rechtlichen Anforderungen wird die angegriffene Regelung gerecht.

29

Der Inhalt des Personalausweises ist im Gesetz durch Aufzählung der einzutragenden Angaben abschließend geregelt. Der Personalausweis ist mit Lichtbild und Unterschrift des Ausweisinhabers zu versehen, erhält eine Seriennummer und enthält bestimmte Angaben über die Person, u.a. den Familiennamen (§ 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 PAuswG). Daneben erhält der Personalausweis eine Zone für das automatische Lesen, die ebenfalls nur bestimmte Angaben, u.a. den Familiennamen, enthalten darf (§ 1 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 PAuswG). Die Regelung über die Zone für das automatische Lesen ist aus sich heraus verständlich. Entgegen der Ansicht des Klägers läßt sie insbesondere erkennen, welche Wirkungen sie für die Schreibweise des Namens hat.

30

Schon aus dem Gesetzeswortlaut ergibt sich, daß die in der Zone für das automatische Lesen enthaltenen Angaben in einer Weise gespeichert werden dürfen, die für das automatische Lesen geeignet ist. Die Wiedergabe eines Umlauts durch die nach den Regeln für Maschinenschreiben dafür vorgesehenen Vokale ist eine allgemein anerkannte, verbreitete und sozialtypische Schreibweise bei automatischer Datenverarbeitung. Daß diese Schreibweise beim automatischen Lesen des Familiennamens Verwendung finden kann, ist folglich nicht nur für den mit automatischer Datenverarbeitung vertrauten Fachmann, sondern für jeden verständigen Bürger aus dem Normwortlaut ohne weiteres abzuleiten. Der Umstand, daß der Begriff des Familiennamens sowohl in § 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 PAuswG, der die Angabe des Namens im Namensfeld betrifft, als auch in der Bestimmung über den Inhalt der Zone für das automatische Lesen (§ 1 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 PAuswG) verwendet wird, nötigt entgegen der Ansicht des Klägers zu keiner abweichenden Beurteilung. Die Regelung läßt sich zwanglos dahin auslegen, daß trotz übereinstimmender Verwendung des Begriffs des Familiennamens hinsichtlich dessen Schreibweise zu unterscheiden ist. Während nämlich in § 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 PAuswG der Familienname des Ausweisinhabers ausdrücklich unter den "Angaben über seine Person" aufgeführt wird, was seine Schreibweise gemäß der Personenstandsurkunde gebietet, ist der Begriff in § 1 Abs. 3 S. 2 Nr. 2 PAuswG als Bestandteil der Zone für das automatische Lesen bezeichnet; das legt ungeachtet des übereinstimmenden Wortlauts nach dem Regelungszusammenhang die Folgerung nahe, daß der Familienname in der Zone für das automatische Lesen in einer Schreibweise wiederzugeben ist, die den Bedürfnissen der automatischen Datenverarbeitung Rechnung trägt.

31

Die Zulässigkeit einer solchen Schreibweise wird durch den Gesetzeszweck, wie er sich nach der Entstehungsgeschichte und dem Zusammenhang mit dem zu regelnden Lebensbereich darstellt, bestätigt. Die Regelung über die Zone für das automatische Lesen (§ 1 Abs. 3 PAuswG) dient der Beschleunigung und Erleichterung der Identitätskontrollen sowie der Erhöhung der Fälschungssicherheit. Daneben sollte durch die ausdrückliche gesetzliche Bestimmung des zulässigen Inhalts der maschinenlesbaren Zone den im Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1/44) aufstellten Anforderungen entsprochen werden (Begründung des von den Koalitionsfraktionen eingebrachten Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise, BT-Drs. 10/2177, S. 6; Bericht des Innenausschusses zu diesem sowie zu dem von der Fraktion der Grünen eingebrachten Gesetzentwurf, BT-Drs. 10/5129, S. 3).

32

Der Zweck einer Beschleunigung der Identitätskontrollen an den Grenzen läßt erkennen, daß es zur Gewährleistung der Maschinenlesbarkeit durch die Grenzbehörden anderer Staaten einer möglichst einheitlichen Technik der Automation bedarf. Daraus ist zu folgern, daß zu Zwecken des automatischen Lesens nur eine begrenzte Anzahl von Zeichen verwendet und der in zahlreichen Fremdsprachen unbekannte Umlaut durch die entsprechenden Vokale ersetzt wird, wie es in der deutschen Sprache gebräuchlich ist. Der verständige Bürger kann mithin schon aus Wortlaut, Zweck und Regelungszusammenhang des Gesetzes ersehen, daß sein Name, sofern er mit einem Umlaut geschrieben wird, in der maschinenlesbaren Zone in veränderter Form gespeichert ist. Wenn die abweichende Schreibweise überhaupt im Klartext wiedergegeben wird, dient das nicht zuletzt der Kontrolle des Ausweisinhabers, daß in der Zone für das automatische Lesen nur die zugelassenen Angaben enthalten sind (s. Beschlußempfehlung und Bericht des Innenausschusses zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise, BT-Drs. 8/3498, S. 9; dort ist betont, "daß der Personalausweis keinerlei Informationen enthalten darf, die nicht für jeden Inhaber lesbar und verständlich sind"). Der dem Interesse des Bürgers objektiv förderliche Umstand, daß infolgedessen die veränderte Schreibweise in der Zone für das automatische Lesen nach außen sichtbar wird, kann deshalb vernünftigerweise nicht als zusätzliche Belastung des Ausweisinhabers gewertet werden.

33

Hinzu kommt, daß Art und Ausmaß von Veränderungen der Schreibweise des Namens in der Zone für das automatische Lesen aus veröffentlichten und allgemein zugänglichen Verwaltungsvorschriften ersichtlich sind. Verwaltungsvorschriften können zwar weder eine fehlende Rechtsgrundlage ersetzen noch einen Verstoß gegen das Gebot der Normklarheit heilen, wenn das Gesetz zu unbestimmt ist. Doch sind sie grundsätzlich geeignet, das Programm eines nach Wortlaut und Zweck hinreichend bestimmten Gesetzes in einer Weise zu konkretisieren, die dem Bürger zusätzliche Erkenntnisse über zu erwartende Beeinträchtigungen aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung vermittelt. So liegen die Dinge hier. Nach der "Anleitung zum Ausfüllen eines Antrags auf Ausstellung eines Personalausweises", die vom Bundesminister des Innern in Zusammenarbeit mit den Innenministern der Länder erstellt wurde (s. Medert/Süßmuth, Paß- und Personalausweisrecht, 1988, Bd. 1, Teil C RdNr. 10) und als Anlage 2 Bestandteil der einschlägigen Verwaltungsvorschriften der Länder ist (für Baden-Württemberg: Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Durchführung der Personalausweisgesetze -- PAuswVwV -- v. 20.3.1987, GABl. 1987, 265; die Ausfüllanleitung ist ferner veröffentlicht in: Medert/Süßmuth, aaO, Teil E 1), werden im Namen enthaltene Umlaute im Klartext der maschinenlesbaren Zone durch die üblichen Vokale wiedergegeben (s. das aaO unter 6.3 dargestellte Muster). Damit wird vollends deutlich, mit welchen Veränderungen der betroffene Bürger bei der Schreibweise seines Namens in der maschinenlesbaren Zone zu rechnen hat.

34

Die gesetzliche Ermächtigung zur abweichenden Wiedergabe des Namens in der Zone für das automatische Lesen erstreckt sich erkennbar auch auf die damit übereinstimmende Schreibweise des Namens auf der Rückseite des Personalausweises sowie in der Lichtbildaufprägung. Zwar sind weder der rückseitige Namensaufdruck noch die Namensaufprägung auf dem Lichtbild zu der Zone für das automatische Lesen zu rechnen. Diese beschränkt sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, auf zwei Zeilen am unteren Rand der Vorderseite des Personalausweises (Medert/Süßmuth, aaO, Teil B § 1 PAuswG RdNr. 27). Ermächtigt aber das Gesetz zu solcher Schreibweise des Namens in der Zone für das automatische Lesen, so kann für die Wiederholung dieser Schreibweise an anderen Stellen außerhalb des Namensfeldes des Personalausweises nichts anderes gelten. Die Namensaufdrucke auf der Ausweisrückseite sowie auf dem Lichtbild erfüllen nach dem Berufungsvorbringen den Zweck, die Fälschungssicherheit des Personalausweises zu erhöhen. Nach den Erkenntnissen des Bundeskriminalamts sind diese zusätzlichen, durch Wiedergabe des Namens individualisierten Sicherheitselemente notwendig, damit eventuelle Manipulationen in der Zone für das automatische Lesen schon bei der visuellen Ausweiskontrolle erkannt werden können. Die Eignung der Aufdrucke zu diesem Zweck setzt voraus, daß der Name darin ebenso geschrieben wird wie im Klartext der Zone für das automatische Lesen.

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Auch für sich genommen begegnen die Sicherheitsaufdrucke keinen rechtlichen Bedenken. Was den Aufdruck auf der Ausweisrückseite angeht, ergibt sich seine Zulässigkeit ohne weiteres aus dem verbindlichen Ausweismuster, zu dessen Gestaltung durch Rechtsverordnung der Bundesminister des Innern durch § 1 Abs. 5 PAuswG ermächtigt ist (s. Anlage 1 der Verordnung zur Bestimmung des Muster der Personalausweise der Bundesrepublik Deutschland v. 2.7.1986, BGBl. I S. 1009). Daß auch auf dem Lichtbild eine Aufprägung des Namens vorzunehmen ist, ist zwar weder dem amtlichen Ausweismuster noch der Ausfüllanleitung oder einer anderen veröffentlichten Verwaltungsvorschrift zu entnehmen. Doch hat allein dieser Umstand nicht zur Folge, daß die Aufprägung rechtswidrig ist. Form und Inhalt des Personalausweises müssen nicht vollständig durch das Gesetz oder durch die aufgrund des Gesetzes erlassene Musterverordnung bestimmt werden. Soweit die durch das Gesetz und durch höherrangiges Recht gezogenen Grenzen nicht überschritten werden, reicht es für die Zulässigkeit eines Gestaltungsdetails aus, daß es dem Gesetzeszweck entspricht. Die Namensaufprägung entlang dem rechten Rand des Lichtbildes ist ein solches Gestaltungsdetail, das sich als Sicherheitselement im Rahmen des Gesetzeszwecks hält. Wesentlicher Zweck des Gesetzes ist die Erhöhung der Fälschungssicherheit des Personalausweises. Das ist im Lauf der langjährigen Gesetzesberatungen vielfach hervorgehoben worden (Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise, BT-Drs. 8/3129, S. 1, 5; Beschlußempfehlung und Bericht des Innenausschusses zu diesem Gesetzentwurf, BT-Drs. 8/3498, S. 8; Begründung des Regierungsentwurfs eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise, BT-Drs. 9/1809, S. 1; Begründung des von den Koalitionsfraktionen eingebrachten Entwurfs eines Fünften Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise, BT-Drs. 10/2177, S. 1, 6; Bericht des Innenausschusses zu diesem Gesetzentwurf, BT-Drs. 10/5129, S. 3, 5). Daß zur Gewährleistung der Fälschungssicherheit der Name des Ausweisinhabers in der Schreibweise, wie sie im Klartext der Zone für das automatische Lesen wiedergegeben ist, auf dem Lichtbild aufgeprägt wird, ist ein Umstand technischer Art, der der Regelung durch eine Verwaltungsvorschrift oder der Verwaltungspraxis überlassen bleiben darf. An einer solcher Praxis fehlt es offenkundig nicht, da sich die Aufprägung des Namens auf dem Lichtbild auf allen dem Senat bekannten neuen Personalausweisen findet.

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b) Die Schreibweise des Namens ist auch im übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.

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Wird in der Wiedergabe des Umlauts durch die entsprechenden Vokale an drei Stellen des Personalausweises außerhalb des Namensfeldes ein Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht gesehen, verstößt dieser Eingriff nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Eine Schreibweise dieser Art ist geeignet und erforderlich, um die Identitätskontrollen im internationalen Grenzverkehr zu beschleunigen, soweit Einrichtungen zum automatischen Lesen des Personalausweises verwendet werden. Die Internationale Organisation für Standardisierung hat in ihren Empfehlungen für Personalausweise und maschinenlesbare Pässe eine solche Schreibweise für die maschinenlesbare Zone vorgesehen (ISO-Norm 7501, Ausgabe 1985, § 8.3 und Annex C.1). Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation hat ihren Vertragsstaaten schon im Jahre 1980 ebenfalls empfohlen, für Angaben in der maschinenlesbaren Zone nur die 37 Zeichen des festgelegten Zeichenvorrats zu verwenden, zu welchen die Umlaute nicht gehören (ICAO-Doc. 9303, § 31 i.V.m. Anhang C und Corrigendum Nr. 1). Bei Beachtung dieser internationalen Empfehlungen ist aus tatsächlichen Gründen damit zu rechnen, daß diejenigen Staaten, deren Sprachen Umlaute fremd sind, Lesegeräte für Umlaute nicht verwenden werden. Wegen dieser Praxis der überwiegenden Zahl ausländischer Staaten wäre bei einer Schreibweise des Namens in der Zone für das automatische Lesen mit Umlaut die Maschinenlesbarkeit des Personalausweises nicht gewährleistet, so daß der Beschleunigungseffekt bei den Identitätskontrollen im internationalen Grenzverkehr entfiele. Aus diesem Grund kommt es nicht darauf an, daß nach gegenwärtigem Stand der Technik auch Umlaute automatisch gelesen werden könnten.

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Mit Blick auf das berechtigte Interesse an der Beschleunigung der Grenzkontrollen, das in einer Zeit wachsender Freizügigkeit und zunehmenden Reiseverkehrs ständig an Bedeutung gewinnt, ist es dem betroffenen Ausweisinhaber zuzumuten, daß sein Name in der Zone für das automatische Lesen sowie in den Sicherheitsaufdrucken statt mit Umlaut durch die diesem entsprechenden Vokale wiedergegeben wird. Das Interesse des Ausweisinhabers an einer unveränderten Schreibweise des Namens auch außerhalb des Namensfeldes ist von deutlich geringerem Gewicht, da eine Einwirkung auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht, die aus der Wiedergabe des Namens mit "ue" statt mit dem Umlaut "ü" resultiert, allenfalls von geringer Intensität ist. Aus entsprechenden Gründen ist es von Verfassungs wegen nicht geboten, daß die Zulässigkeit einer solchen Schreibweise im Personalausweis außerhalb des Namensfeldes ausdrücklich vom Gesetzgeber geregelt wird. Denn bei der Ersetzung eines im Namen enthaltenen Umlauts durch die nach den Regeln für Maschinenschreiben vorgesehenen Vokale außerhalb des Namensfeldes des Personalausweises handelt es sich, wie gezeigt, nicht um eine für die Verwirklichung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts "wesentliche" Frage (zur sog. "Wesentlichkeitstheorie" s. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 1989, Art. 20 RdNr. 31 f. m.w.N.).

 


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