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Gericht:VG Stuttgart 7. Kammer
Entscheidungsdatum:30.11.2016
Aktenzeichen:7 K 978/16
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 16 Abs 1 S 1 GemO BW, § 31 Abs 1 GemO BW, § 16 Abs 1 S 2 GemO BW

Ausscheiden eine Gemeinderatsmitglieds aus dem Rat

Leitsatz

1. Die Erklärung eines Gemeinderatsmitglieds, aus dem Gremium ausscheiden zu wollen, stellt einen Antrag i. S. v. § 16 Abs. 1 GemO BW (juris: GemO BW) dar.(Rn.30)

2. Ein wichtiger Grund i. S. v. § 16 Abs. 1 GemO BW (juris: GemO BW) für das Ausscheiden eines Gemeinderatsmitglieds liegt i. d. R. nicht vor bei bloßen Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Mitglied und dem Rat oder dem Bürgermeister über politische oder rechtliche Fragen.(Rn.31)

3. Die Geltendmachung der Rechtswidrigkeit eines Ausschlusses aus dem Gemeinderat verstößt trotz widersprüchlichen Verhaltens des Gemeinderatsmitglieds nicht gegen Treu und Glauben, weil die vorschriftsmäßige Besetzung des Gemeinderats im öffentlichen Interesse liegt und das einzelne Mitglied nicht darüber disponieren kann.(Rn.34)

Tenor

Der Verwaltungsakt der Beklagten vom 21.01.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts ... vom 01.08.2016 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.01.2016, in dem das Vorliegen der Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 GemO festgestellt und seinem Ausscheiden aus dem Gemeinderat zugestimmt wurde.

2

Der Kläger wurde bei den Kommunalwahlen am 25.05.2014 in den Gemeinderat der Beklagten gewählt. Vom 10.07.2014 bis 31.12.2015 war er auch Ortsvorsteher des Ortsteils ... Zwischen dem Kläger und den übrigen Mitgliedern des Gemeinderats, vor allem aber dem Bürgermeister der Beklagten, kam es in der Vergangenheit mehrfach zu Auseinandersetzungen. In der Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 17.12.2015 gab der Kläger schließlich eine Erklärung ab, in der er „aus Protest gegen das Verhalten und Agieren von Bürgermeister ...“ sein Amt als Ortsvorsteher in ... niederlegte. Zugleich erklärte er:

3

„Ebenfalls werde ich zum 31.12. meine Tätigkeit als Mitglied dieses Gemeinderats beenden.“

4

In einer E-Mail vom 18.12.2015 an den Landrat des Landkreises ... sowie an den Bürgermeister der Beklagten wiederholte er seine Rücktrittserklärung von seinem Amt als Gemeinderatsmitglied der Beklagten. Mit Schreiben vom 22.12.2015 teilte der Bürgermeister der Beklagten dem Kläger mit, dass nach den Vorgaben der Gemeindeordnung Baden-Württemberg ein Gemeinderatsmitglied nicht allein durch einseitige Erklärung aus dem Gremium ausscheiden könne, sondern auch eine Anerkennung eines wichtigen Grundes durch einen Gemeinderatsbeschluss erfolgen müsse. Er werte seine Rücktrittserklärung als Antrag im Sinne der Gemeindeordnung.

5

Mit E-Mail vom 28.12.2015 an die Gemeinderatsmitglieder der Beklagten äußerte sich der Kläger zu dem Schreiben vom 22.12.2015 unter anderem dahingehend, dass er im Fall der Ablehnung seines Ausscheidens durch den Gemeinderat gegen einen entsprechenden Beschluss Widerspruch einlegen werde.

6

Am 21.01.2016 fand eine Gemeinderatssitzung der Beklagten statt, bei der unter anderem der Antrag des Klägers, aus dem Gemeinderat auszuscheiden, zur Entscheidung stand. Im Rahmen dieser Sitzung gab der Kläger erneut eine Stellungnahme ab. Zusammengefasst trug er vor, nicht in jedem Fall aus dem Gemeinderat ausscheiden zu wollen. Er mache dies davon abhängig, dass „in diesem Gremium Demokratie, Recht und Gesetz respektiert und ausgeübt“ würden. An der anschließenden Beratung und Beschlussfassung nahm der Kläger nicht teil. Es erging ein Gemeinderatsbeschluss, mit dem das Vorliegen der Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 GemO bestätigt und dem Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat mit sofortiger Wirkung aus wichtigem Grund zugestimmt wurde. Nach dem Beschluss teilte der Bürgermeister der Beklagten dem Kläger mit, dass er nun nicht mehr Gemeinderatsmitglied sei.

7

Mit E-Mail vom 21.01.2016 an den Bürgermeister der Beklagten legte der Kläger Widerspruch gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 ein. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor, dass der Beschluss wegen seiner fehlenden Mitwirkung wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften rechtswidrig sei. Außerdem habe er keinen Antrag auf Ausscheiden aus dem Gemeinderat gestellt und es liege auch kein wichtiger Grund für sein Ausscheiden vor.

8

Mit Schreiben vom 05.02.2016 teilte das Landratsamt ... mit, dass es den Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 für rechtmäßig halte, die Entscheidung über das Ausscheiden des Klägers am 21.01.2016 wirksam geworden sei und es kein Rechtsmittel bei antragsgemäßer Entscheidung gebe.

9

Mit am 22.02.2016 beim Verwaltungsgericht Stuttgart eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger Klage erhoben. Die Klage war zunächst als Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen den Gemeinderat der Beklagten und auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses, auf Feststellung der Mitgliedschaft des Klägers im Gemeinderat sowie auf Unterlassen des Vollzuges des Gemeinderatsbeschlusses gerichtet.

10

Mit der Klage stellte der Kläger einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. In seinem Beschluss vom 11.03.2016 (7 K 979/16) führte das Verwaltungsgericht Stuttgart aus, dass es sich bei dem „Widerruf“ der Bestellung als Gemeinderatsmitglied um einen Verwaltungsakt handle, gegen den Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft sei. Es lehnte den Antrag aber als unzulässig ab, da dem Kläger wegen seines widersprüchlichen Verhaltens ein Rechtsschutzbedürfnis fehle. Der Kläger sei durch die Entscheidung des Beklagten nicht beschwert, da sie entsprechend dem Antrag des Klägers ergangen sei. Der hiergegen gerichteten Beschwerde des Klägers half der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss 31.05.2016 (1 S 650/16) ab und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Klägers fest. Er teilte die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei der Entscheidung des Gemeinderats der Beklagten über das Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat um einen feststellenden Verwaltungsakt der Beklagten handle und damit kein Kommunalverfassungsstreitverfahren vorliege. Allerdings fehle es an der Anordnung der sofortigen Vollziehung dieses Verwaltungsakts. Er erkannte auch ein Rechtsschutzinteresse des Klägers an. Das Verwaltungsgericht habe im Hauptsacheverfahren zu klären, ob der Kläger sich trotz bewusster Herbeiführung der Entscheidung über sein Ausscheiden aus dem Gemeinderat auf deren Rechtswidrigkeit berufen kann und ob ggf. die von ihm geltend gemachten Umstände die Annahme eines wichtigen Grundes rechtfertigen. Mit Verfügung vom 29.06.2016 ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung des Gemeinderatsbeschlusses vom 21.01.2016 an. Hiergegen wandte sich der Kläger mit Schriftsatz vom 11.07.2016 erneut im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes.

11

Mit Bescheid vom 01.08.2016 wies das Landratsamt ... den Widerspruch des Klägers gegen den Gemeinderatsbeschluss zurück. Zur Begründung führte es aus, dass der Widerspruch zwar zulässig sei. Insbesondere mangele es dem Kläger nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis. Der Widerspruch sei aber unbegründet. Der Kläger habe sich widersprüchlich verhalten, indem er zunächst sein Ausscheiden beantragt und später gegen den entsprechenden Gemeinderatsbeschluss Rechtsmittel eingelegt habe. Er könne sich daher wegen eines Verstoßes gegen den Grundsatz von Treu und Glauben nicht auf die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses berufen. Daneben sei aber auch ein wichtiger Grund im Sinne von § 16 Abs. 1 GemO gegeben, da der Kläger als Grund für sein Ausscheiden einen Gewissenskonflikt benannt habe. Auch liege kein Verstoß gegen Befangenheitsvorschriften vor, da der Kläger hinsichtlich der Entscheidung über sein Ausscheiden befangen gewesen und daher ordnungsgemäß von der Beratung und Beschlussfassung ausgeschlossen worden sei.

12

Mit Beschluss vom 17.08.2016 (7 K 4084/16) gab das Verwaltungsgericht Stuttgart dem Antrag des Klägers vom 11.07.2016 statt und stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her. Zur Begründung führte es an, dass es an einem wichtigen Grund im Sinne von § 16 Abs. 1 GemO für das Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat mangeln dürfte und der Kläger sich auch materiell-rechtlich auf diese Norm berufen könne. Ein Verstoß gegen Treu und Glauben dürfte ausscheiden, da die Vorschrift des § 16 Abs. 1 GemO nicht zur Disposition des Klägers stehe.

13

Im Klageverfahren lässt der Kläger durch seinen Prozessbevollmächtigten vortragen, dass er in seiner Stellungnahme am 17.12.2015 keinen Antrag auf Ausscheiden aus dem Gemeinderat gestellt habe. Vielmehr habe es sich dabei um politisch pointierte Aussagen gehandelt. Bereits deshalb sei der Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 rechtswidrig. Daneben ergebe sich die Rechtswidrigkeit auch aus § 18 Abs. 6 GemO, da der Kläger, obwohl er befangen gewesen sei, eine Stellungnahme abgegeben habe. Darüber hinaus liege auch kein wichtiger Grund im Sinne von § 16 Abs. 1 GemO vor.

14

Mit Schriftsatz vom 04.08.2016 hat der Kläger seine Anträge dahingehend geändert, dass er nun gegen den Verwaltungsakt der Beklagten und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts ... vorgehen will.

15

Der Kläger beantragt nunmehr,

16

den Verwaltungsakt der Beklagten vom 21.01.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts ... vom 01.08.2016 aufzuheben,

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Der Prozessbevollmächtigte der Beklagten trägt vor, dass der Kläger sein Ausscheiden aus dem Gemeinderat in der Stellungnahme vom 17.12.2015 beantragt und im weiteren Verlauf diesen Antrag auch nicht zurückgenommen habe. Außerdem läge auch ein wichtiger Grund im Sinne von § 16 GemO vor. Indem der Kläger erklärt habe, nicht an künftigen Verfehlungen mitschuldig sein zu wollen, und dem Gemeinderat vorgeworfen habe, Demokratie, Recht und Gesetz missachtet zu haben, habe er einen Gewissenskonflikt zum Ausdruck gebracht. Ein solcher Gewissenskonflikt stelle einen wichtigen Grund dar. Der Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 sei auch nicht wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften rechtswidrig. Der Kläger sei befangen gewesen und sei deshalb ordnungsgemäß vor der Beratung vom Tisch abgerückt. Seine zuvor erfolgte Stellungnahme sei nicht Teil der Beratung gewesen.

20

Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vom 30.11.2016 einen Vergleich abgeschlossen, in dem der Beklagten ein Widerrufsrecht bis zum 21.12.2016 eingeräumt worden ist. Die Beteiligten haben für den Fall des Widerrufs auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet. Mit am 21.12.2016 eingegangenem Schriftsatz hat die Beklagte den Vergleich widerrufen.

21

Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

22

Im Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

23

Die vom Kläger vorgenommene Klageänderung von einer Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens in eine Anfechtungsklage gegen den Beklagten ist zulässig, weil sie sachdienlich ist (vgl. § 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO). Sie dient der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffs zwischen den Beteiligten und vermeidet weitere Prozesse (vgl. BVerwG, U. v. 26.10.1978 - V C 85.77 -, juris; VGH BW, B. v. 15.04.2013 - 2 S 512/13 -, juris).

24

Die geänderte Klage ist zulässig und begründet.

I.

25

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO. Bei dem Gemeinderatsbeschluss vom 21.01.2016 handelt es sich um einen den Kläger belastenden Verwaltungsakt, da hierdurch eine Regelung über das Ausscheiden des Klägers mit Außenwirkung getroffen werden soll (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff; B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -). Dem Kläger fehlt, obwohl der Ausschluss aus dem Gemeinderat auf seinem eigenen Antrag beruht, auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, die materielle Rechtslage gerichtlich klären zu lassen (vgl. VGH BW, B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -).

II.

26

Der Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 21.01.2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

27

Rechtsgrundlage für den Beschluss ist § 31 Abs. 1 Satz 3 und Satz 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO.

28

Offen bleiben kann, ob der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten wegen Verstoßes gegen Befangenheitsvorschriften gem. § 18 Abs. 6 GemO rechtswidrig ist.

29

Jedenfalls liegen die Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 Satz 1 GemO für das Ausscheiden des Klägers aus dem Gemeinderat nicht vor. Danach ist für das Ausscheiden aus einer ehrenamtlichen Tätigkeit ein Antrag des Gemeinderatsmitglieds und das Vorliegen eines wichtigen Grundes erforderlich.

30

1. Der Kläger hat zwar einen Antrag in diesem Sinne gestellt. Er hat in der Gemeinderatssitzung vom 17.12.2015 explizit von seinem Rücktritt als Gemeinderatsmitglied gesprochen. Dies hat er mit E-Mail vom 18.12.2015 an den Landrat des Landkreises ... und den Bürgermeister der Beklagten nochmals bekräftigt. Hinzu kommt seine E-Mail an die Mitglieder des Gemeinderats vom 28.12.2015, in der er sogar konkret auf § 16 Abs. 1 GemO eingeht. Dabei spielt es im vorliegenden Fall keine Rolle, dass der Kläger in seinen Erklärungen das Wort „Antrag“ nicht verwendet hat. Seine Erklärungen sind als Antrag im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 GemO auszulegen, da sie in diesem Sinne verstanden werden mussten. Maßgeblich für die Auslegung seiner Erklärungen ist insoweit in analoger Anwendung von §§133, 157 BGB ein objektiver Empfängerhorizont, da es sich bei dem Antrag um eine empfangsbedürftige Willenserklärung handelt. Der Kläger hat hier klar gegenüber dem Gemeinderat der Beklagten zum Ausdruck gebracht, nicht mehr Mitglied des Gemeinderats der Beklagten sein zu wollen, indem er seinen Rücktritt erklärte und dies auch mehrfach bestätigte. Dagegen ist für eine Rücknahme dieses Antrags nichts ersichtlich. In seiner Erklärung vom 21.01.2016 erwähnt er zwar, nicht in jedem Fall aus dem Gemeinderat ausscheiden zu wollen. Eine explizite und definitive Antragsrücknahme kann darin aber nicht gesehen werden.

31

2. Allerdings fehlt es an einem wichtigen Grund für das Ausscheiden. Ein in § 16 Abs. 1 Satz 2 GemO ausdrücklich erwähnter Grund ist hier nicht ersichtlich. Zwar ist die Aufzählung dort nicht abschließend. Jedoch liegt auch kein unbenannter wichtiger Grund vor.

32

Bei dem Begriff des wichtigen Grundes handelt es sich um einen voll gerichtlich überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Für die Auslegung des Begriffs ist vor allem die Funktion von § 16 Abs. 1 GemO zu berücksichtigen. Nach § 15 Abs. 1 GemO haben Bürger eine Wahl in den Gemeinderat anzunehmen und diese Tätigkeit während der bestimmten Dauer auszuüben. Ein Ausscheiden ist daher nur ausnahmsweise möglich sein. Dementsprechend ist der Begriff des wichtigen Grundes eng auszulegen. Ein solcher kommt nur in Betracht, wenn das private Interesse des Gemeinderatsmitglieds am Ausscheiden höher wiegt als das öffentliche Interesse an der Fortsetzung seines Amtes (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.). Ein solches überwiegendes Interesse des Gemeinderatsmitglieds ist nach der Rechtsprechung insbesondere dann anzunehmen, wenn eine Gewissensentscheidung ihm das Fortführen des Amtes unmöglich macht und es diese auch glaubhaft macht (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.; B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -). Eine Gewissensentscheidung ist jede ernste, sittliche, d. h. an den Kategorien von „Gut“ und „Böse“ orientierte Entscheidung, die der einzelne in einer bestimmten Lage für sich als bindend und unbedingt verpflichtend innerlich erfährt, so dass er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte (vgl. BVerfG, E. v. 20.12.1960 - 1 BvL 21/60 -, BVerfGE 12, 45; VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.).

33

Diese Voraussetzungen sind beim Kläger aber nicht erfüllt. Zwar benennt er in seiner Erklärung vom 17.12.2015 als Hauptgrund für sein Ausscheiden, dass im Gemeinderat der Beklagten „eine demokratische, an rechtsstaatlichen Prinzipien orientierte und auf die Gemeindeordnung basierende Zusammenarbeit nicht möglich“ sei. Dass diese Situation aber für den Kläger derart zwingend ist, dass ihm die Ausübung seines Amtes unzumutbar ist, ist nicht ersichtlich. Vielmehr bestätigt seine Erklärung vom 21.01.2016, dass er nicht in jedem Fall aus dem Gemeinderat ausscheiden wollte. Der Kläger kritisiert mit seinen Aussagen politische und rechtliche Entscheidungen des Gemeinderates und des Bürgermeisters der Beklagten. Solche Meinungsverschiedenheiten können aber regelmäßig keinen wichtigen Grund i. S. v. § 16 Abs. 1 GemO darstellen (vgl. VGH BW, U. v. 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris). Sie sind im Wege politischer Diskussion innerhalb des Gemeinderats bzw. durch die Einlegung von Rechtsbehelfen zu klären.

34

Der Kläger kann sich auch auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses berufen. Die Grundsätze von Treu und Glauben stehen dem nicht entgegen. Zwar hat der Kläger durch seinen Antrag die Entscheidung über sein Ausscheiden bewusst herbeigeführt. Er verstrickt sich auch in Widersprüchlichkeiten, wenn er zunächst in seiner E-Mail vom 28.12.2016 Rechtsmittel androht, wenn der Gemeinderat sein Ausscheiden ablehnen sollte, später aber gegen einen seinem Antrag entsprechenden Gemeinderatsbeschluss Widerspruch einlegt. Die Geltendmachung einer materiellen Rechtsposition kann aber nur nach Treu und Glauben ausgeschlossen sein, wenn der Kläger über sie disponieren kann bzw. wenn nicht öffentliche Interessen ihre Geltendmachung erfordern (vgl. für die Befugnis polizeilichen Einschreitens VGH BW, U. v. 01.04.2008 - 10 S 1388/06 -, juris). Legt man diese Voraussetzungen hier zugrunde, verstößt die Geltendmachung der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses nicht gegen die Grundsätze von Treu und Glauben. Die Entscheidung des Gemeinderats gem. § 31 Abs. 1 Satz 3 und 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO liegt im öffentlichen Interesse. Der Gemeinderat hat durch seine Entscheidung sicherzustellen, dass er vorschriftsmäßig besetzt ist und damit seine Funktionsfähigkeit erhalten bleibt (vgl. VGH BW, U. v. 19.09.1983 - 1 S 2590/82 -, VBlBW 1984, 291 ff.; B. v. 31.05.2016 - 1 S 650/16 -). Dabei hat er objektiv anhand der gesetzlichen Wertungen zu entscheiden. Wie bereits erwähnt besteht nach § 15 Abs. 1 GemO grundsätzlich eine Pflicht zur Ausübung ehrenamtlicher Tätigkeit, was auch für Gemeinderatsmitglieder gilt. Diese Pflicht besteht nur in Ausnahmefällen nicht. Das soll der Gemeinderat bei seiner Entscheidung prüfen. § 16 Abs. 1 GemO bietet dem Gemeinderat dagegen nicht die Möglichkeit, nur auf Grund eines Antrages ohne Vorliegen eines wichtigen Grundes Gemeinderatsmitglieder beispielsweise wegen politischer Differenzen auszuschließen. Aus dieser im öffentlichen Interesse liegenden Funktion der Entscheidung nach § 31 Abs. 1 Satz 3 und 4 GemO i. V. m. § 16 Abs. 1 GemO folgt, dass sich auch ein Gemeinderatsmitglied, das sich womöglich zuvor widersprüchlich verhalten hat, auf die Rechtswidrigkeit eines solchen Beschlusses berufen kann. Die Durchsetzung der hinter § 16 Abs. 1 GemO stehenden öffentlichen Interessen erfordert hier die Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses geltend zu machen.

III.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

36

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

 


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