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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat
Entscheidungsdatum:21.07.2017
Aktenzeichen:1 S 1240/16
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:2017:0721.1S1240.16.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 12 Abs 1 GemO BW, § 14 Abs 2 Nr 2 GemO BW, Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 28 Abs 1 S 2 GG, Art 38 Abs 1 GG, Art 38 Abs 2 GG, § 1626 BGB, § 1896 BGB

Absenkung des aktiven Wahlalters für Kommunalwahlen in Baden-Württemberg auf 16 Jahre

Leitsatz

Die Absenkung des aktiven Wahlalters für Kommunalwahlen in Baden-Württemberg auf 16 Jahre ist mit höherrangigem Recht vereinbar.(Rn.27)

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle KommJur 2017, 338-344 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VBlBW 2018, 63-69 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle NVwZ-RR 2018, 404-409 (Leitsatz und Gründe)

weitere Fundstellen einblendenweitere Fundstellen ...

Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

vorgehend VG Karlsruhe 4. Kammer, 11. Mai 2016, Az: 4 K 2062/14, Urteil
nachgehend BVerwG, 13. Juni 2018, Az: 10 C 8/17, Urteil
nachgehend BVerwG, 2. Oktober 2018, Az: 10 C 4/18, Beschluss

Diese Entscheidung wird zitiert ausblendenDiese Entscheidung wird zitiert


Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. Mai 2016 - 4 K 2062/14 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich gegen die Gültigkeit der Gemeinderatswahl der Stadt Heidelberg am 25.05.2014, insbesondere weil sie die Teilnahme der 16 und 17 Jahre alten Jugendlichen an der Wahl für rechtswidrig halten. Die Kläger sind Einwohner der Stadt Heidelberg und waren wahlberechtigt. Die Stadt Heidelberg gab das Ergebnis der Gemeinderatswahl am 04.06.2014 öffentlich bekannt, in korrigierter Form am 02.07.2014.

2

Mit Schreiben vom 10.06.2014 erhoben die Kläger Einspruch gegen die Wahl. Diesem waren 119 Wahlberechtigte beigetreten. Zur Begründung trugen sie vor, es liege ein ergebniserheblicher Wahlfehler vor, weil das in § 12 GemO verankerte Wahl- und Stimmrecht der 16 und 17 Jahre alten Minderjährigen gegen Art. 25 Abs. 1 und 2, Art. 26 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1, Art. 64 Abs. 1 Satz 2 LV verstoße. Die Verfassung definiere den Begriff des „Volkes“ einheitlich im Sinne eines baden-württembergischen Staatsvolks, von dem alle Staatsgewalt ausgehen müsse. Das Landesstaatsvolk umfasse daher nur die Gruppe der volljährigen Deutschen, die in Baden-Württemberg wohnten oder sich sonst gewöhnlich aufhielten. Minderjährige, Staatenlose, Personen, denen das Wahlrecht kraft Richterspruchs entzogen worden sei, seien nicht Teil des Staatsvolks. Dies müsse auch für die kommunale Ebene gelten. Eine andere Lesart widerspreche der Einheitlichkeit der Legitimationsgrundlagen von Wahlen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Zudem könnten Doppelabstimmungen von EU-Bürgern vorgekommen sein.

3

Mit gesonderten Bescheiden vom 04.07.2014 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe die Wahleinsprüche der Kläger zurück. Der Wahleinspruch sei zulässig, jedoch unbegründet. Nach § 14 Abs. 1 GemO seien Bürger im Rahmen der Gesetze zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt und hätten ein Stimmrecht in sonstigen Gemeindeangelegenheiten. Wer Bürger sei, bestimme § 12 Abs. 1 Satz 1 GemO. Die Kommunalwahlen seien in Art. 72 LV geregelt. Dabei habe sich der Verfassungsgeber in den Absätzen 1 und 2 auf die Bestimmung von Grundzügen beschränkt und die Einzelheiten in Absatz 3 dem einfachen Gesetzgeber überlassen. Von der Ermächtigung in Art. 72 Abs. 3 LV habe der Gesetzgeber in einwandfreier Form durch Art. 1 Nr. 1 lit. a) des Gesetzes vom 16.04.2013 Gebrauch gemacht. An der Verfassungsmäßigkeit der getroffenen Bestimmungen bestünden keine Zweifel. Gegen Art. 25 Abs. 1 und 2, 72 Abs. 1, 64 Abs. 1 Satz 2 LV, Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 2, 79 Abs. 3 GG könne die Festlegung des Wahlalters schon deshalb nicht verstoßen, weil die genannten Bestimmungen dieses nicht regelten. Rechtsirrig sei, das Wahlalter in die Begriffe des „Volkes“ bzw. „Staatsvolkes“ hineinzulesen. Der thematisch nicht einschlägige Art. 29 GG treffe keine Bestimmung über das Wahlalter. Dies treffe auch für den nur für die Wahl zum Deutschen Bundestag geltenden Art. 38 Abs. 2 GG zu. Das Verhältnis von Art. 72 LV zu Art. 26 LV sei durch den 1995 angefügten Art. 26 Abs. 8 LV abschließend geklärt. Hiernach gehe Art. 72 LV den Bestimmungen in Art. 26 Abs. 1 bis 7 LV als lex specialis umfassend vor. Art. 72 Abs. 3 LV eröffne dem einfachen Gesetzgeber auch die Festlegung des Wahlalters. Das Vorbringen zu Doppelabstimmungen von EU-Bürgern sei nicht nachvollziehbar.

4

Am 16.07.2014 erhoben die Kläger ihre auf Ungültigerklärung und Wiederholung der Wahl gerichtete Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe und machten geltend, das neue Minderjährigenwahlrecht sei als grundgesetz- und landesverfassungswidrig einzustufen. Es sei insgesamt verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber in der GemO (§ 12 Abs. 1 i.V.m. § 14 Abs. 2 Nr. 2 GemO) - gleichheitswidrig - nicht auch für Minderjährige eine Vorschrift eingefügt habe, wonach die minderjährigen Wähler vom Wahlrecht ausgeschlossen seien, wenn bei diesen die Voraussetzungen für eine Betreuung im Sinne von §§ 1896 ff. BGB, abgesehen von der Voraussetzung der Volljährigkeit, vorlägen. Sowohl das Grundgesetz als auch die Judikatur des Bundesverfassungsgerichts gingen davon aus, dass es mehrere Volksbegriffe in der Verfassung gebe. Je nach Sinnzusammenhang gebe es das sogenannte Bundes- bzw. Landesaktivstaatsvolk (die Summe der auf Bundes- bzw. Landesebene wahl- und stimmberechtigten Bürger) oder aber das Volk im soziologisch-ethnologisch-politischen Sinne (die Gesamtheit der deutschen Bürger, unabhängig von ihrer Wahlberechtigung), d. h. unter Einschluss auch derjenigen deutschen Staatsangehörigen, die z.B. aufgrund einer gerichtlich angeordneten Betreuung, aufgrund rechtskräftig ausgesprochenen Verlusts des Wahl- und Stimmrechts und/oder aufgrund Nichterreichens des Wahlalters nicht wählen und somit nicht Ausgangspunkt der Staatsgewalt sein könnten. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23.10.1951 (- 2 BvG 1/51 - juris Rn. 133) sei das „Landesvolk“ die nach Art. 118 Satz 2 GG entscheidungsberechtigte Bevölkerung, die sich nur auf Volljährige beziehe. Die Abstimmungen des Volkes im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG seien nur die Fälle des Art. 29 GG, weshalb nur Art. 29 GG Aufschluss darüber gebe, wer das Volk im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG sei, welches die Staatsgewalt auch durch Abstimmungen ausübe. Wenn 16- und 17-jährige Deutsche (bzw. wegen des Art. 71 Abs. 3 LV und Art. 28 Abs. 3 Satz 3 GG auch EU-Ausländer) Teil des Volkes im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV wären, dann wären die Art. 26 Abs. 1 LV und Art. 38 Abs. 2 GG verfassungswidriges Verfassungsrecht, da Art. 20 GG und Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV Teil der Ewigkeitsklausel der Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 64 Abs. 1 LV seien. Die Auffassung des Regierungspräsidiums habe zur Folge, dass sowohl Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG als auch Art. 25 Abs. 2 Satz 1 LV selbst geisteskranken Deutschen und deutschen Kleinkindern objektiv-rechtlich verbürge, dass (auch) von diesen die Staatsgewalt ausgehen müsse. Dies sei abwegig; auch grammatikalisch würde eine solche Differenzierung keinen Sinn ergeben, da die Volksbegriffe in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GG (Art. 25 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LV) ersichtlich das gleiche Volk, das Aktivvolk, meinten und identisch seien. Nur in diesem Sinne sei es möglich, den Volksbegriff in der Präambel, in Art. 146 GG und in Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 2 GG identisch auszulegen, wie es das Bundesverfassungsgericht im Lissabon-Urteil getan habe. Hier sei klargestellt, dass unter Volk im Sinne von Art. 146 GG nur die Wahlberechtigten, das heißt das Aktivvolk zu verstehen sei. Somit bestehe das Volk im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Sätze 1 und 2, 28 Abs. 1 Satz 2 GG nur aus den volljährigen Deutschen. Das Grundgesetz sehe keine „Öffnungsklausel“ für den auf Landes- und Kommunalebene identischen Volksbegriff vor, soweit „nur“ Landtags- oder Gemeinderatswahlen betroffen seien. Dies ermögliche auch Art 72 Abs. 3 LV nicht. Keinesfalls könne aus Art. 26 Abs. 8 LV eine Sperrwirkung für alle Absätze des Art. 26 LV für die kommunale Ebene hergeleitet werden. Sinn und Zweck des Art. 26 Abs. 8 LV sei es, den Leser der Verfassung darauf hinzuweisen, dass die grundsätzlich allgemeinen Bestimmungen der vorangegangenen Absätze dieses Verfassungsartikels durch Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV modifiziert würden. Durch Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV werde das - bundesverfassungsrechtlich vorgegebene - Kriterium „Deutscher“ im Sinne von Art. 26 Abs. 1 LV den Staatsbürgerschaften der EU gleichgestellt, weshalb für die EU-Ausländer natürlich dann auch die Altersgrenze des Art. 26 Abs. 1 LV gelte. Die Auffassung des Beklagten führe zu dem abwegigen Ergebnis, dass es dem einfachen Gesetzgeber für die kommunale Ebene verwehrt wäre zu verlangen, dass der Wahlberechtigte eine bestimmte Aufenthaltsdauer im Land bzw. der jeweiligen Kommune oder eine Hauptwohnung in der Gemeinde vorweisen müsse. Denn Art. 26 Abs. 7 LV gelte - nach der Auffassung des Beklagten - nicht für die kommunale Ebene und Art. 72 Abs. 3 LV gebe dem einfachen Gesetzgeber nur das Recht, das Nähere zu den in Art. 72 Abs. 1, 2 LV dargelegten Grundsätzen zu regeln. Wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber im Einklang mit der Auffassung des Beklagten Art. 26 Abs. 1 bis 8 LV von der kommunalen Ebene hätte abkoppeln wollen, so würde er zumindest teilweise gegen die Ewigkeitsklausel und gegen Bundesrecht (Art. 79 Abs. 3 GG bzw. Art. 64 Abs. 1 LV) verstoßen. Das in Art. 26 Abs. 1 LV vorgesehene Wahlalter von 18 Jahren sei bundesrechtlich vorgegeben. Selbst wenn Art. 26 Abs. 8 LV eine Sperrwirkung gegenüber der kommunalen Ebene beinhalten sollte, würde eine Sperrwirkung nur gegenüber Art. 26 Abs. 4 LV ausreichen. Selbst dann hätte Art. 26 Abs. 8 LV einen eigenständigen Anwendungsbereich.

5

Der Beklagte trat der Klage entgegen und machte ergänzend geltend, die Bestimmungen der Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 2, 79 Abs. 3 GG und Art. 25 Abs. 1, 64 Abs. 1, 72 Abs. 1 LV regelten das Wahlalter nicht. Die Auffassung der Kläger, wonach die Volksbegriffe in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 25 Abs. 1 LV identisch seien, bedürfe nicht der Erörterung, da einerseits die Auffassung der Kläger, das Volk im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG sei einheitlich nur das Aktivvolk, erkennbar unzutreffend sei und andererseits auch eine zum Teil vorgenommene Differenzierung zwischen den Volksbegriffen in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GG nicht den Schluss zu tragen vermöge, dass die §§ 12, 14 GemO verfassungswidrig seien. Denn unter dem Gesichtspunkt demokratischer Legitimation komme es - von der unabdingbaren Grundlage des Deutschen Volkes ausgehend - auf die Wahlberechtigung im Legitimationsakt an. Auch ein Verstoß gegen Art. 26 LV scheide aus. Die Absätze 1 bis 7 des Art. 26 LV seien nicht anwendbar für Kommunalwahlen. Die Bestimmung einer Mindestwohndauer als Voraussetzung des Wahlrechts zum Gemeinderat für den einfachen Gesetzgeber folge aus Art. 72 Abs. 3 LV. Der Maßstab des Art. 25 Abs. 1 LV werde durch Art. 26 Abs. 8 LV nicht derogiert. Art. 26 Abs. 8 LV verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht, weil die Vorschrift das Staatsvolk als Legitimationssubjekt nicht berühre. Unrichtig sei, dass der (einfache) Gesetzgeber auf der Grundlage der Rechtsauffassung des beklagten Landes Deutschen oder EU-Ausländern ohne Wohnsitz in einer baden-württembergischen Kommune am Wahltag das Kommunalwahlrecht einräumen könne. Dem stünden Art. 72 Abs. 1, 71 Abs. 1 LV entgegen. Die §§ 12, 14 GemO seien auch ansonsten mit höherrangigem Recht vereinbar.

6

Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab (Urteil vom 11.05.2016 - 4 K 2062/14 - juris). § 12 Abs. 1 Satz 1 GemO in der Fassung vom 16.04.2013 sei mit dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht und der Landesverfassung für Baden-Württemberg vereinbar. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und 2, Art. 38, Art. 29, Art. 28 Abs. 1 GG stünden der Einführung des aktiven Wahlrechts durch den Landesgesetzgeber für Kommunalwahlen für 16- bis 18-Jährige nicht entgegen. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bestimme selbst, wer das Volk sei, das in Wahlen, Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) Staatsgewalt ausübe: Es sei das Staatsvolk der Bundesrepublik. Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, werde nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik werde also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt. Auch andere Regelungen des Grundgesetzes, die einen Bezug zum Volk aufwiesen, die Präambel, Art. 33 Abs. 1 und 2, Art. 56, Art. 64 Abs. 2,Art. 146 und Art. 116 GG ließen keinen Zweifel daran, dass Staatsvolk das deutsche Volk sei. "Volk" im Sinne von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG seien wie im Rahmen von Art. 20 Abs. 2 GG nur die (im jeweiligen Wahlgebiet ansässigen) deutschen Staatsangehörigen und die ihnen gleichgestellten Personen im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG. Denn das in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltene Gebot, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des demokratischen Staates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen müsse, werde in den Sätzen 2 bis 4 näher konkretisiert. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ergänze Satz 1, indem er die Einrichtung einer Vertretung des Volkes in den Ländern, Kreisen und Gemeinden vorschreibe und zugleich Wahlgrundsätze bestimme, die bei deren Wahl zu beachten seien. Volk im Sinne dieser Verfassungsnormen und damit Legitimationssubjekt sei das jeweilige Bundes- oder Landesstaatsvolk. Nur in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG entfalle die Beschränkung auf das deutsche Volk für Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der EU. Entgegen der Ansicht der Kläger sei der Volksbegriff des Art. 20 Abs. 2 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf ein bestimmtes Wahlalter beschränkt. Die Zugehörigkeit zum Volk im Sinne des Art. 20 Abs. 1 GG bestimme sich vielmehr allein nach der deutschen Staatsangehörigkeit und nach Art. 116 Abs. 1 GG. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 30.07.1958 zum hamburgischen und bremischen Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen den Begriff „Aktivbürger“ verwende, folge daraus nichts für das Mindestalter der Wahlberechtigten. Art. 38 Abs. 1 und 2 GG verbiete die Herabsetzung des Wahlalters bei Kommunalwahlen ebenfalls nicht. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG regele die allgemeinen Wahlgrundsätze für die Wahl des Deutschen Bundestages. Von einem Mindestalter sei in diesem Satz nicht die Rede. Das in Art. 38 Abs. 2 GG festgesetzte Wahlalter von 18 Jahren gelte nach dem eindeutigen Wortlaut sowie seinem systematischen Zusammenhang nur für Bundestagswahlen. Auch ergebe sich aus Art. 29 GG keine Begrenzung für den Landesgesetzgeber, das Wahlalter abzusenken. Schließlich verbiete Art. 28 Abs. 1 GG dem Landesgesetzgeber die Absenkung des Wahlalters für Kommunalwahlen nicht. In Art. 28 Abs. 1 GG finde sich kein Verweis auf Art. 38 Abs. 1 und 2 GG. Vielmehr schreibe Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG die so genannten Wahlrechtsgrundsätze auch für Gemeinderatswahlen verbindlich vor. Bund und Länder hätten gemäß Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG im jeweils eigenen Verfassungsraum Vertretungen des Volkes zu schaffen, die aus Wahlen hervorgegangen seien. Dabei hätten Bund und Länder jeweils für die Einhaltung der Grundsätze allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahlen Sorge zu tragen. Diese Regelung erkläre sich aus dem bundesstaatlichen Prinzip. In den Grenzen föderativer Bindungen gewährleiste das Grundgesetz Bund und Ländern eigenständige Verfassungsbereiche. Die Länder genössen im Rahmen ihrer Bindung an die Grundsätze des Art. 28 Abs. 1 GG im staatsorganisatorischen Bereich Autonomie. In diesem Rahmen regelten sie das Wahlsystem und Wahlrecht zu ihren Parlamenten und den kommunalen Vertretungen des Volkes; sie gestalteten und organisierten das Wahlprüfungsverfahren. Das Grundgesetz binde die Länder hierbei an die fünf Wahlrechtsgrundsätze. Da nur die Wahlrechtsgrundsätze vorgegeben seien und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG keine schematische Übernahme des Bundeswahlrechts auf Landes- und Gemeindeebene verlange, gebe es einen Ausgestaltungsspielraum der Länder (nur) in den Grenzen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Grenzen ergäben sich aus den betroffenen Wahlrechtsgrundsätzen, dem Aufgabenkreis des zu wählenden Repräsentativorgans und daraus, auf welcher Stufe des Wahlverfahrens der Gesetzgeber mit welcher Intensität eingreife. Gemessen daran verstießen § 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 GemO i.d.F. vom 16.04.2013 mit der Herabsetzung des Wahlalters auf 16 Jahre nicht gegen verfassungsrechtliche Maßstäbe, insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahlen. Die Herabsetzung des Wahlalters betreffe den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und damit auch den der Gleichheit. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl untersage den unberechtigten Ausschluss von Staatsbürgern von der Teilnahme an der Wahl überhaupt. Er verbiete dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen. Begrenzungen der Allgemeinheit der Wahl seien verfassungsrechtlich zulässig, sofern für sie ein „zwingender Grund“ bestehe. Die §§ 12, 14 GemO in der Fassung vom 16.04.2013 würden diesen Anforderungen des Gleichbehandlungsgrundsatzes im Wahlrecht gerecht. Die Gesetzesbegründung zur Einführung des Wahlrechts für 16- bis 18-Jährige lasse erkennen, dass der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg sachgerechte Überlegungen bei der Herabsetzung des Wahlalters angestellt habe. Diese Überlegungen des Landesgesetzgebers orientierten sich an der in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für Kommunen geforderten demokratischen Willensbildung, in die Jugendliche ab 16 Jahren frühzeitig eingebunden werden sollten, sowie am Aufgabenkreis der bürgerschaftlichen Verwaltung der Gemeinde. Die diesen Erwägungen zugrunde liegende Annahme der Wahlmündigkeit von Jugendlichen ab 16 Jahren bei Kommunalwahlen gehe nicht von einer fehlerhaften Tatsachengrundlage aus. Die Wahlmündigkeit setze intellektuelle Qualitäten sowie Verantwortungsbewusstsein und Reife voraus, bezogen auf den Aufgabenkreis des zu wählenden Repräsentativorgans. Die Wahlmündigkeit für Kommunalwahlen sei mit Blick auf die potentiell von der Gemeindevertretung, dem Gemeinderat und Bürgermeister (§§ 24 Abs. 1, 42 GemO) zu beschließenden Aufgaben zu entscheiden. Dabei gehe es um „Angelegenheiten der Gemeinde“ (§ 24 Abs. 1 GemO), z.B. um öffentliche Einrichtungen wie Sportstätten und Schulen sowie Bebauungspläne mit weitreichenden Folgen für die Wohnsituation, Ansiedlung von Industrie und Gewerbe und damit um die Entwicklung der Gemeinde und ihrer Bürger. Solche Aufgaben seien mit finanziellen Entscheidungen verbunden, die zwar wirksam nicht von 16 bis 18 Jahre alten Jugendlichen geregelt werden könnten, weil sie hierfür nicht handlungsfähig seien (§§ 2, 107 BGB). Ihnen könne deshalb aber gleichwohl die Reife und Fähigkeit zugesprochen werden, den Sinn, die Notwendigkeit sowie die Reichweite solcher auf eine konkrete Gemeinde bezogenen Entscheidungen beurteilen und ihre Interessen vertretende Personen auswählen zu können. Denn als Bürger der Gemeinde könne Jugendlichen ab 16 Jahren ein Interesse an solchen, ihre Zukunft in der konkreten Gemeinde betreffenden Entscheidungen nicht abgesprochen werden und es sei nicht lebensfremd, dass sie sich über Pro und Contra örtlicher Angelegenheiten informieren, eine Meinung darüber bilden sowie sich eine ihre Position vertretende wählbare Person oder Personengruppe aussuchen könnten.Weitere Indizien dafür, dass der Landesgesetzgeber mit der Annahme der Wahlmündigkeit für Jugendliche ab 16 Jahren nicht lebensfremd und nicht willkürlich gehandelt habe, seien gesetzliche Regelungen, die den nicht volljährigen, 16 bis 18 Jahre alten Jugendlichen an deren Reife und Verantwortungsbewusstsein anknüpfende Rechte einräumten und sie z. B. im Arbeitsleben, schulischen Angelegenheiten sowie in gesellschaftlichen Bereichen schützten, so die Regelungen der §§ 106 ff. BGB über die beschränkte Geschäftsfähigkeit, des § 10 FeV, des § 60 BetrVG, des Jugendschutzgesetzes und des Jugendarbeitsschutzgesetzes sowie des § 63 Abs. 3 Satz 1 LHG. Aus den Erkenntnissen zum inhaltlichen Wahlverhalten der 16- bis 18-Jährigen in anderen Bundesländern, sofern dies überhaupt zuverlässig ermittelbar und auf andere Bundesländer uneingeschränkt übertragbar sei, lasse sich nicht auf deren Wahlunmündigkeit schließen. Das durch § 12 GemO geschaffene Wahlrecht für 16- bis 18-Jährige bei Kommunalwahlen verstoße schließlich nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die von den Klägern geltend gemachte Ungleichbehandlung der von § 14 Abs. 2 Nr. 2 GemO erfassten Volljährigen, für die zur Besorgung ihrer Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt sei (s. auch § 13 BWahlG i.d.F. v. 23.07.1993), mit den Minderjährigen, für die aus rechtlichen Gründen keine Betreuung angeordnet werden könne (§ 1896 Abs. 1 BGB), verletze nicht den Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Der Grundsatz der Chancengleichheit unterliege zwar keinem absoluten Differenzierungsverbot, wegen der strikten und formalen Gleichheit habe der Gesetzgeber aber nur einen eng bemessenen Spielraum für Differenzierungen. Diesen Grundsatz habe der Gesetzgeber nicht verletzt, obwohl für 16- bis 18-Jährige eine mit § 14 Abs. 2 Nr. 2 GemO vergleichbare Regelung fehle. Eine Betreuung könne für Volljährige auf Grund psychischer Krankheit oder wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung angeordnet werden (§ 1896 Abs. 1 Satz 1 BGB). Bei Minderjährigen sei eine Betreuung entbehrlich, weil sie gemäß § 1626 BGB der elterlichen Personen- und Vermögensfürsorge unterstünden. Deshalb sehe Bundesrecht eine Betreuung für Minderjährige nicht vor und dem Landesgesetzgeber fehle für eine dahingehende allgemeine Regelung die Gesetzeskompetenz. Auch eine Verletzung sonstigen Bundesrechts sei mit der Herabsetzung des Wahlalters durch § 12 GemO nicht verbunden. Die Vorschrift sei mit dem elterlichen Sorgerecht (§ 1626 BGB) vereinbar. § 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 GemO verstoße auch nicht gegen Landesverfassungsrecht. Die Vorschrift habe, soweit es um das Wahlrecht für 16- bis 18-Jährige bei Kommunalwahlen gehe, ihre Ermächtigungsgrundlage in Art. 72 LV in der Fassung vom 15.02.1995. Auf Art. 72 Abs. 3 LV verweise die im I. Abschnitt stehende Bestimmung des Art. 26 Abs. 8 LV. Der Wortlaut, der systematische Zusammenhang der Art. 26 und 72 LV sowie die Entstehungsgeschichte des Art. 26 Abs. 8 LV sprächen dafür, Art. 72 Abs. 3 LV als mit höherrangigem Recht vereinbare Ermächtigungsgrundlage des Landesgesetzgebers für Bestimmungen hinsichtlich des Wahlalters bei Gemeinderatswahlen zu qualifizieren.

7

Gegen das ihnen am 20.06.2016 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts haben die Kläger am 23.06.2016 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. In der bis zum 20.09.2016 verlängerten Berufungsbegründungsfrist haben die Kläger ihre Berufung begründet und geltend gemacht, es lägen die „Berufungsgründe“ der ernstlichen Zweifel, der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten, der grundsätzlichen Bedeutung, der Divergenz und des Verfahrensmangels nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 - 5 VwGO vor. Sie tragen vor, der Begriff des Volkes in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG und der in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG seien identisch. Nach dem Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 89, 155) könne Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG nicht das Volk im Sinne aller Menschen mit deutscher Staatsangehörigkeit meinen. Denn das Gericht habe unter Bezugnahme auf Art. 38 Abs. 1 und 2 GG formuliert, dass im Wahlakt die Staatsgewalt vom Volk ausgehe. Folglich gehe von dem, der nicht am Wahlakt nach Art. 38 Abs. 1 GG teilnehmen dürfe, keine Staatsgewalt aus; somit gehöre er auch nicht zum Volk i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG. Im OMT-Urteil (NJW 2016, 2473) habe das Gericht deutlich ausgesprochen, dass der Grundsatz der Volkssouveränität darin bestehe, dass jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt einer auf die Wählerinnen und Wähler zurückführbaren Legitimation bedürfe; es habe gerade nicht auf die Legitimation durch die deutschen Staatsangehörigen abgestellt. Jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt müsse daher auf das Aktivstaatsvolk zurückführbar sein. Die Ausführungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum kommunalen Ausländerwahlrecht in Schleswig-Holstein (BVerfGE 83, 37) - dass das Staatsvolk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgehe, nach dem Grundgesetz von den Deutschen, also den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen, gebildet werde - könnten im Lichte der klarstellenden OMT-Entscheidung gerade nicht so verstanden werden, dass allein die deutsche Staatsangehörigkeit ausreiche, damit von einer Person Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG ausgehe. Die deutsche Staatsangehörigkeit sei danach eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung, um zum Volk i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG zu gehören. Denn im OMT-Urteil stelle das Gericht eindeutig einen Zusammenhang zwischen der Ausübung der Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG und dem Wahlrecht her. Daher könnten Personen, die minderjährig seien, die geistesgestört seien und unter rechtlicher Betreuung stünden und denen das Wahl- und Stimmrecht aufgrund strafrechtlicher Verurteilung entzogen worden sei, nicht Teil des Volkes i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG sein. Zudem müsse nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Umfang der Frage- und Informationsrechte des Deutschen Bundestags in Bezug auf Unterstützungseinsätze der Bundespolizei (BVerfGE 139, 194) das „Ausgehen der Staatsgewalt" vom Volk für das Volk wie auch für die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Für Minderjährige sei dies nicht möglich. Schon im Beschluss zum hamburgischen und bremischen Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen (BVerfGE 8, 104) sei deutlich ausgesprochen, dass die wahlberechtigten Bürger das Staatsvolk seien. Das gelte nach dem Lissabon-Urteil (BVerfGE 123, 267) auch für den Begriff des Volks in Art. 146 GG. Das Staatsvolk und das Volk im soziologisch-ethnologisch-politische Sinne seien, wie sich aus dem Südweststaat-Urteil (BVerfGE 1, 14) ergebe, nicht identisch. Auch das Bundesverwaltungsgericht (NVwZ 1999, 870) gehe davon aus, dass das Volk, auf das die Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt zurückgehen müsse, die Gesamtheit der Staatsbürger sei. Mit diesen Entscheidungen habe sich das Verwaltungsgericht nicht hinreichend auseinander gesetzt. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts könne nicht erklären, warum Minderjährige, Geisteskranke und Personen, denen das Wahlrecht aberkannt sei, wenn sie Teil des Volks i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG darstellten, zuzumuten sei, sich Akten der öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sehen, die sie nicht legitimieren und beeinflussen könnten. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleiste eine einheitliche Legitimationsgrundlage in allen Gebietskörperschaften. Auf Bundes- und Landesebene sei ein 16-jähriger Jugendlicher von jeglicher Legitimierung von Staatsgewalt ausgeschlossen; er könne daher nicht Teil einer bundesweit einheitlichen Legitimationsgrundlage sein. Auf die vom Verwaltungsgericht erörterte Frage, ob Art. 38 GG nur Bundestagswahlen regele und auf Wahlen und Abstimmungen in den Ländern nicht analog angewendet werden könne, komme es nicht allein an. Art. 38 GG sei im Zusammenhang mit Art. 20 Abs. 2 Satz 1, 2, Art. 29 Abs. 4, 6 und Art. 146 GG zu betrachten. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den bayerischen Kommunalwahlen (BVerfGE 99,1) besage zu dem engen Zusammenhang zwischen Wahlrecht und Ausgehen der Staatsgewalt i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG nichts, sondern betreffe nur die Frage der mit der Verfassungsbeschwerde rügefähigen subjektiven Rechtsposition.

8

Das Urteil des Verwaltungsgerichts begegne rechtlichen Bedenken selbst dann, wenn man annehme, dass Staatsgewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG auch von allen 0 bis 17 Jahre alten deutschen Personen ausgehe. Denn dann sei zu klären, welchen Beurteilungsspielraum der Gesetzgeber bei der Festlegung des kommunalen Wahlalters habe und aufgrund welcher konkret ermittelten Tatsachen und wissenschaftlichen Erkenntnissen eine solche gesetzliche Ermessensentscheidung getroffen werden könne. Dem Landesgesetzgeber komme hier, wenn überhaupt, nur ein enger Ermessensspielraum zu. Der Gesetzgeber habe nicht hinreichend bedacht, dass mit der Absenkung des kommunalen Wahlalters 16 Jahre alte Jugendliche auch Bürgermeister sowie Landräte als untere Verwaltungsbehörde des Landes wählen könnten und nach § 1 Abs. 3 GemO die Pflicht hätten, verantwortlich an der bürgerschaftlichen Verwaltung teilzunehmen einschließlich der Teilnahme an Gemeindeversammlungen und Einwohnerversammlungen, dass das elterliche Aufenthaltsbestimmungsrecht für den Wahltag, für Bürger- und Einwohnerversammlungen und für die Zeiträume der Unterschriftensammlung für Bürgerbegehren eingeschränkt werde und dass Jugendliche nicht nur Bürgerbegehren und Einwohneranträge unterzeichnen und initiieren dürften, sondern sogar gegen den Willen der Eltern Vertrauenspersonen von Bürgerbegehren, Ratsbegehren, Einwohneranträgen und Anträgen auf Durchführung von Einwohnerversammlungen werden könnten. Der Landesgesetzgeber traue einem 16 Jahre alten Jugendlichen sogar zu, dass er bei einem von ihm initiierten und unterzeichneten Bürgerbegehren ein Widerspruchsverfahren mit dem Regierungspräsidium führen und im Anschluss daran nach § 41 Abs. 2 KomWG Verpflichtungs- oder Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht erheben könne. Letzteres verstoße evident gegen die bundesrechtliche Regelung des § 62 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 104 Nr. 2 BGB und führe gemäß Art. 31 GG zur Nichtigkeit der gesamten landesrechtlichen Regelung. Ein Bescheid über ein von einem Jugendlichen initiiertes Bürgerbegehren könne nach § 6 Abs. 1 LVwZG auch nur seinen Eltern zugestellt werden. Im Zusammenhang mit Einwohner- und Bürgerbegehren könnten enorme Haftungsrisiken entstehen, die das übliche Taschengeld gemäß § 110 BGB eklatant überstiegen. Dabei habe das Bundesverfassungsgericht bereits 1986 entschieden, dass es mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht von Minderjährigen unvereinbar sei, wenn Eltern sie kraft ihrer Vertretungsmacht finanziell unbegrenzt verpflichten könnten. Zudem gehe der Landesgesetzgeber offenbar davon aus, dass das Initiieren von Bürgerbegehren auch für geisteskranke, medizinisch betreuungsbedürftige Jugendliche kein Problem sei, während er dies Volljährigen, die geisteskrank und medizinisch betreuungsbedürftig seien, nicht mehr zutraue. Mit diesen Fragen hätten sich der Gesetzgeber und das Verwaltungsgericht nicht auseinandergesetzt.

9

Die Gesetzesbegründung für die Absenkung des Wahlalters, dass Entscheidungen in den kommunalen Gremien weitreichende Konsequenzen für die nächste Generation haben könnten, sei ein falscher verfassungswidriger Ansatzpunkt. Sie verkenne, dass das Demokratieprinzip die Möglichkeit, eine reflektierte Wahlentscheidung zu treffen, als unabdingbar einstufe. Der einzig denkbare Begründungsansatz sei der Verweis auf die sechs Bundesländer, die das Minderjährigenwahlrecht bereits kennten. Dieser sei aber bereits deswegen kein plausibles Argument, weil die Schul- und Bildungspolitik in den einzelnen Bundesländern sehr verschieden sei. Zudem sei der Hinweis auf die anderen sechs Bundesländer in der Gesetzesbegründung falsch, weil es - anders als in der Begründung angegeben - in den anderen Bundesländern sehr wohl erhebliche Probleme gegeben habe. Das Land Hessen habe das kommunale und regionale Minderjährigenwahlrecht wieder rückgängig gemacht. Die Neuwählermotivationskampagnen zeigten, dass das Interesse der Neuwähler an der Kommunalpolitik gering sei. Die Einführung des Minderjährigenwahlrechts habe nicht zu einem wachsenden kommunalpolitischen Interesse der Jugendlichen geführt. Bei der Hamburgischen Bürgerschaftswahl habe das Minderjährigenwahlrecht zu einem Rückgang der Wahlbeteiligung geführt. Die äußerst geringen Teilnahmezahlen der minderjährigen Wähler in anderen Bundesländern entlarvten die Gesetzesbegründung als falsch. Dieser Gesichtspunkt sei zwingend zu berücksichtigen, da in der Gesetzesbegründung darauf abgestellt werde. Es gebe keine einzige Studie, dass die Mehrheit der Jugendlichen selber für das eigene Wahlrecht plädiere. Die Wahlauszählung in Bremerhaven 2015 habe gezeigt, dass die auszählenden Minderjährigen ohne Aufsicht mit der Auszählung der Stimmen deutlich überfordert seien. In Niedersachen habe es in den letzten ca. 20 Jahren rund 329 Bürgerbegehren gegeben, in Schleswig-Holstein in den letzten ca. 27 Jahren 489. Keines sei von einem Jugendlichen initiiert worden. Dies belege, dass Jugendliche Null kommunal- und regionalpolitisches Interesse hätten. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, den minderjährigen Jugendlichen könne die Reife und Fähigkeit zugesprochen werden, den Sinn, die Notwendigkeit und die Reichweite gemeindebezogener Entscheidungen zu beurteilen, seien nicht belegt. Der Ansatz des Verwaltungsgerichts sei zudem unvollständig, da er die Folgen der Gesetzesänderung im Zusammenhang mit Einwohneranträgen, Bürgerbegehren und der gerichtlichen Vertretung nach § 41 Abs. 2 KomWG nicht berücksichtige. Die Verschränkung der Aufgabenkreise von Gemeinden mit staatlichen Auftrags- und Weisungsaufgaben führe dazu, dass ein 16-jähriger Erstwähler, um die Seriosität von Programmaussagen auch nur einigermaßen beurteilen zu können, ein ganz erhebliches juristisches sowie bundes- und europapolitisches Fachwissen haben müsse. Die deutliche Mehrzahl der kommunalpolitischen Entscheidungen betreffe nicht jugendtypische Themen. Minderjährige Neuwähler hätten jedoch Lebenserfahrung, politisches Fachwissen, juristisches Fachwissen sowie Verantwortungsbewusstsein gegenüber der Allgemeinheit nicht in ausreichendem Maße. Mit dem 16. Geburtstag sei die Entwicklung und Vollendung des menschlichen Gehirns noch nicht abgeschlossen. Ausgeprägte kognitive Schwächen bei 18-jährigen Abiturienten seien nachgewiesen, so dass die biologische Hirnreifung bei unter 18-Jährigen nicht hinreichend fortgeschritten sein könne. Die politische und allgemeine Lebenserfahrung nehme mit dem Lebensalter zu. Um die Ermessensgrundlagen der gesetzgeberischen Entscheidung zu untersuchen, hätte es einer Anhörung von Jugendpsychiatern und Jugendpsychologen als Sachverständige bedurft. Denn es gehe vorliegend bei dieser gesetzgeberischen Ermessensentscheidung nicht um eine Rechtsfrage, sondern um hirnorganische Reifungsprozesse, die ein subtileres Fachwissen erforderten, als es die interdisziplinären Erziehungswissenschaften vorweisen könnten. Diese Fragen seien einem Sachverständigenbeweis zugänglich. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die notwendige Reife sei gegeben, sei eine These ins Blaue hinein. Der Gesetzgeber habe zur Frage der ausreichenden Stimmrechtsmündigkeit Jugendlicher - anders als andere Länder - keine Sachverständigenanhörung durchgeführt und keine sachgerechten, wissenschaftlich fundierten Überlegungen angestellt. Eine Übernahme von Ergebnissen der in anderen Ländern durchgeführten Anhörungen, auf die der Senat hingewiesen habe, sei unzulässig, da diese zum Teil vor etwa 20 Jahren erfolgt seien, zwischen Stadtstaaten und Flächenländern Unterschiede bestünden und die Bildungspolitiken verschieden seien. Auch sei unklar, ob die in anderen Ländern angehörten wenigen Soziologen für die „Wissenschaft“ der Soziologie repräsentativ seien. In den dortigen Anhörungen sei es kaum jemals um die verfassungsrechtliche Frage der Wahlrechtsmündigkeit gegangen. Der Sachverständige ... habe sich dort mit dem Begriff der Wahlrechtsmündigkeit nicht auseinandergesetzt. Dessen Thesen in der Anhörung in Schleswig-Holstein, dass Jugendliche heute selbständiger als früher und früh für sich selbst verantwortlich seien, seien bestenfalls abenteuerlich und absurd. Die Tatsache, dass hormonelle und körperliche Entwicklungen bei Jugendlichen heute früher einsetzten, habe mit der notwendigen Verstandesreife für kommunalpolitische Fragen nichts zu tun. Ohne Erlaubnis der Eltern könnten Jugendliche viele wichtige Entscheidungen nicht treffen. Entgegen der Auffassung des Sachverständigen hätten die meisten 13 Jahre alten Jugendlichen in Baden-Württemberg kein eigenes Bankkonto und lebten fast alle 16 Jahre alten Jugendlichen noch bei und von ihren Eltern. Der Sachverständige habe immerhin eingeräumt, dass Jugendliche in ihrer persönlichen Entwicklung noch nicht so gefestigt seien wie Erwachsene. Hingegen belege die Stellungnahme der Konrad-Adenauer-Stiftung in der Anhörung in Schleswig-Holstein mehrere Studien und Umfragen, die das geringe Interesse von Jugendlichen an Politik nachweislich dokumentierten. Es sei widersprüchlich, Jugendlichen die Kompetenz für die Beurteilung von Vorgängen in der Gemeinde zuzusprechen, während das BGB davon ausgehe, dass sie als Private die Folgen vergleichbarer Entscheidungen für das eigene Leben noch nicht ausreichend abschätzen könnten. Es bestehe auch ein Widerspruch zum Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern. Eltern könnten mit ihrem Aufenthaltsbestimmungsrecht Jugendliche daran hindern, frei zu wählen. Das Minderjährigenwahlrecht verletze daher den Grundsatz der Freiheit der Wahl. Im Hinblick auf die Freiheit der Wahl sei der Gesetzgeber auch verpflichtet gewesen, für Jugendliche die Möglichkeit der Briefwahl zu streichen. Denn die Jugendlichen befänden sich in einem permanenten Abhängigkeitsverhältnis zu ihren Eltern. Daher sei es lebensfremd anzunehmen, sie könnten ihre Wahlfreiheit tatsächlich gegen ihre eigenen Eltern durchsetzen. Erst recht gelte dies für geisteskranke Jugendliche. Auch das Ziel, die Jugend an die Kommunalpolitik heranzuführen, leuchte nicht ein, da bereits ein Jugendgemeinderat nach § 41a GemO existiere. Schließlich sei die im Rahmen einer Ermessensentscheidung erfolgte Absenkung des kommunalen Wahlalters bedenklich im Hinblick auf die Wahlperioden der Bürgermeister, Oberbürgermeister und Gemeinderäte. Insbesondere wenn ein Bürgermeister zum zweiten Mal zur Wahl antrete, diene die Wahl der Abrechnung oder Bestätigung der Arbeit in der gesamten vergangenen Legislaturperiode, reiche bei einem 16-Jährigen also in sein Alter von acht Jahren zurück. Gegen den Ansatz des Verwaltungsgerichts, die Gesetzesänderung sei nicht lebensfremd und nicht willkürlich, bestünden grundlegende Bedenken. Die Prüfung des wahlrechtlichen Gleichheitsgrundsatzes begnüge sich nicht mit einer bloßen Willkürprüfung.

10

Der Grundfehler des Verwaltungsgerichts bestehe vor allem darin, dass es das für die Wahlmündigkeit erforderliche Verantwortungsbewusstsein des Wählers anhand von rein gesellschaftlich und gesellschaftspolitisch wirkenden Vorschriften bestimmen wolle. Kommunale Wahlentscheidungen seien aber keine gesellschaftspolitischen Bereiche. Die Abstimmungsmündigkeit setze die Fähigkeit voraus, reflektierte Wahlentscheidungen zu treffen. Dies sei für die Wahlteilnahme, wie das Bundesverfassungsgericht entschieden habe (BVerfGE 132, 39), unabdingbar. Diese Fähigkeit sei eine andere als die in § 10 FeV vorausgesetzte. Aus § 10 FeV möge man entnehmen können, dass der Bundesgesetzgeber einem 16 Jahre alten Jugendlichen ein - geringes - technisches Verständnis zubillige. Die eingeräumten Möglichkeiten seien aber gering. Entscheidend sei zudem, dass der Jugendliche die Fahrerlaubnisklassen nach § 10 FeV nicht ohne Zustimmung seiner Eltern erwerben könne und geistesgestörte Jugendliche nach § 11 FeV keine Fahrerlaubnis erwerben könnten. Auch der Verweis des Verwaltungsgerichts auf § 107 BGB trage nicht. Denn das Demokratieprinzip verlange die Streichung der unmündigen Personen aus dem Wählerverzeichnis. Die sinngemäße Behauptung des Verwaltungsgerichts, der Minderjährige könne durch die Wahl- und Abstimmungsteilnahme keinen rechtlichen Nachteil erlangen, treffe nicht zu, wie die Folgen einer Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens als Vertrauensperson zeigten. Auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf § 110 BGB sei abwegig. Von der engen Ausnahmevorschrift des § 110 BGB, deren Auswirkungen minimalst seien, könne nicht auf die Verantwortungsfähigkeit für kommunalpolitische Entscheidungen geschlossen werden, insbesondere bei geisteskranken Jugendlichen. Auch auf § 1303 BGB berufe sich das Verwaltungsgericht zu Unrecht. Die Vorschrift habe nicht die Eigenverantwortung des Jugendlichen im Blick, sondern diene der staatlichen Kontrolle eines Wunsches eines Minderjährigen, die Ehe einzugehen. Ebenso sei § 60 BetrVG hier unergiebig. Die Vorschrift gewährleiste in einem ganz eng begrenzten Rahmen die Möglichkeit, dass minderjährige Arbeitnehmer Jugend- und Auszubildendenvertretungen wählen dürften. Sie setze voraus, dass die Eltern einem Arbeitsverhältnis bereits zugestimmt hätten. Die Vorschrift werde vom Bundesarbeitsgericht restriktiv ausgelegt. Das Bundesverfassungsgericht betone den Unterschied zu Wahlen nach Art. 28 GG. Der Umstand, dass Jugendlichen ab 16 Jahren die Anwesenheit bei Tanzveranstaltungen bis 24 Uhr gestattet sei, lasse keinerlei Rückschluss auf die notwendige Reife für kommunalpolitische Entscheidungen zu. Zudem stehe die Anwesenheit Minderjähriger bei Tanzveranstaltungen bis 24 Uhr unter dem Vorbehalt des Aufenthaltsbestimmungsrechts der Eltern. Gleiches gelte für die Regelungen des Jugendarbeitsschutzgesetzes, zu welchen Zeiten Jugendliche beschäftigt werden dürften. Auch § 63 Abs. 3 Satz 1 LHG zur Hochschulzugangsberechtigung Minderjähriger besage nichts über deren kommunalpolitische Reife. Die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, dass diese minderjährige Personengruppe ein hohes Maß an Eigenverantwortung trage, könne nur die Verantwortung für sich selbst, aber nicht die Verantwortung für die Allgemeinheit meinen. § 3 Satz 1 JGG schränke das Ermessen des Landesgesetzgebers, das Wahlalter abzusenken, ein. Denn nach dieser Vorschrift sei ein Jugendlicher nur strafrechtlich verantwortlich, wenn er zur Zeit der Tat nach seiner sittlichen und geistigen Entwicklung reif genug sei, das Unrecht der Tat einzusehen und nach dieser Einsicht zu handeln. Es sei allgemein anerkannt, dass es daran fehle, wenn der Jugendliche Straftatbestände erfülle, die staatspolitische oder wirtschaftsrechtliche Kenntnisse der Gesellschaftsordnung voraussetzten. Solche Kenntnisse seien für ein reflektiertes Wahl- und Abstimmungsverhalten im kommunalen Bereich jedoch unabdingbar. Das Verwaltungsgericht habe zudem die bundesgesetzlichen Wertungen der §§ 45, 92a, 101, 102, 108c, 108e, 109i StGB und des § 6 JGG komplett ignoriert. Ein 16 Jahre alter Wahlfälscher müsse aufgrund des § 6 Abs. 2 JGG keinen Verlust des Wahl- oder Stimmrechts befürchten, ein volljähriger Wahlfälscher sehr wohl. Diese Ungleichbehandlung sei sachlich nicht gerechtfertigt. Insoweit liege auch ein Verstoß gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung vor.

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Ein solcher Verstoß gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung bestehe auch im Verhältnis zu den abschließenden Regelungen der §§ 1896 ff. BGB. Damit habe der Gesetzgeber betreuungsbedürftige Personen von wichtigen persönlichen Angelegenheiten ausschließen wollen. Dem widerspreche es, dass geistesgestörte Jugendliche kommunalpolitische Entscheidungen treffen dürften. Somit fehle es dem Gesetzgeber entweder an der Gesetzgebungskompetenz für die Wahlalterabsenkung oder der Ermessensspielraum des Landesgesetzgebers sei insoweit auf Null reduziert. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Wahlrecht geisteskranker Jugendlicher seien mit den engen Voraussetzungen des Bundesverfassungsgerichts zu Ungleichbehandlungen verschiedener Wählergruppen unvereinbar. Die Argumentation, die Gruppe der betroffenen Jugendlichen sei vergleichsweise klein, sei nicht belegt; durch die Absenkung des Wahlalters gebe es im Land 200.000 neue Jungwähler; zudem gebe es in Baden-Württemberg - anders als in Thüringen, für das der Beklagte behauptet habe, dass gemäß einer amtlichen Äußerung die Zahl der geisteskranken Jugendlichen dort gering sei - prozentual viele kleine Gemeinden, in denen sich auch die Teilnahme einer geringen Zahl geisteskranker Jugendlicher auswirken könne. Diese Argumentation lasse auch offen, worauf sich dieser Vergleich beziehe, und berücksichtige nicht, dass in kleinen Gemeinden mit wenigen Stimmberechtigten auch die Teilnahme einer kleinen Anzahl von geisteskranken Minderjährigen erhebliche Auswirkungen auf den Wahlausgang haben könne. Dazu trage insbesondere bei, dass es bei Kommunalwahlen keine 5 %-Hürde gebe und aufgrund der Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens Wahllisten keine so starke Bedeutung hätten wie bei anderen Wahlen. Für eine „Bagatellklausel“ sei daher kein Platz. Die Behauptung des Beklagten, dass die Zahl der geisteskranken Jugendlichen gering sei, verkenne, dass Krisenfälle und Verhaltensstörungen in Schulen drastisch zunähmen und bei sehr vielen Jugendlichen auch Scheidungen der Eltern, psychische Erkrankungen, Drogenmissbrauch, Beziehungsprobleme zu den Eltern und zu anderen Bezugspersonen und Kindesmissbrauch hinzukämen. Aufgrund der für Heidelberg belegten Zahlen von Jugendlichen, die sich in verschiedenen Einrichtungen der Erziehungshilfe zur medizinischen Betreuung befänden, und der bestehenden Wartezeiten für solche Einrichtungen müsse sich die Zahl der betroffenen kranken Jugendlichen in Heidelberg auf mindestens 200 belaufen. Nach seriösen Studien betrage der Anteil der medizinisch betreuungsbedürftigen Jugendlichen in allen Alters- und Schulklassen im statistischen Durchschnitt zwischen 3 und 10 %. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Eltern solcher Jugendlicher diese nicht wählen ließen. Die ausnahmslose Einbeziehung auch geistesgestörter, psychisch kranker Jugendlicher in die Regelungen zur Absenkung des Wahlalters sei mit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Stimmrechtsmündigkeit unvereinbar und verstoße gegen die Sperrwirkung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Betreuungsrecht als Teil des bürgerlichen Rechts nach Art. 74 Nr. 1 GG.

12

Auch die Ausführungen zum Landesverfassungsrecht überzeugten nicht. Der Wortlaut des Art. 26 Abs. 1 LV habe einen höheren Rang als die vom Verwaltungsgericht bemühte Entstehungsgeschichte. Art. 72 Abs. 3 LV berechtige nicht zur Abweichung von den in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG aufgestellten Wahlgrundsätzen. Das erstinstanzliche Urteil begegne auch deswegen Bedenken, weil es nicht ansatzweise die im Wahleinspruch gerügte Doppelteilnahme von EU-Ausländern thematisiere. Schließlich lägen die Berufungsgründe der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten und des Verfahrensmangels vor.

13

Die Kläger beantragen,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.05.2016 - 4 K 2062/14 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 04.07.2014 zu verpflichten, die Heidelberger Gemeinderatswahlen für ungültig zu erklären,

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die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Wahleinspruchsverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

18

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Zutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Begriff des Volkes i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG sämtliche Deutschen und die ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen umfasse. Dies folge aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum kommunalen Ausländerwahlrecht in Schleswig-Holstein. Diese Entscheidung habe nach wie vor Bestand. Das Verwaltungsgericht weiche mit seinem Urteil nicht von den von den Klägern angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ab. Die zitierten Entscheidungen belegten nicht, dass das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht den Begriff des Volkes i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG in der Weise verstünden, dass es sich hierbei nur um die deutschen, nach Art. 38 Abs. 2 GG wahlberechtigten Bürger, d.h. die volljährigen wahlberechtigten Deutschen i.S.v. von Art. 116 Abs. 1 GG handele. Die Entscheidungen belegten vielmehr, dass es sich bei dem Begriff des Volkes im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG um das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland handele und dass dieses Volk von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen gebildet werde und dass der Volksbegriff in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ein anderer sei. In Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gehe es um die Ausübung der Staatsgewalt in Wahlen zum Deutschen Bundestag, was durch die wahlberechtigten Deutschen geschehe. Die Wahlberechtigung indes ergebe sich nicht aus Art. 20 Abs. 2 GG, sondern aus Art. 38 Abs. 2 GG. Nach dieser Vorschrift seien nur die volljährigen Deutschen zum Bundestag wahlberechtigt. Es gehe um den Modus, in welchem die dem Volk in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG zugeordnete Staatsgewalt ausgeübt werde. Bei dieser tatsächlichen Ausübung der Staatsgewalt meine das Grundgesetz den engeren Kreis der wahl- und stimmberechtigten Staatsangehörigen. Wenn das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil ausführe, dass im Wahlakt die Staatsgewalt vom Volk ausgehe, so stelle dies den Bezug zu Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG her, wonach die tatsächliche Ausübung der Staatsgewalt vom Volke in Wahlen geschehe. Das Bundesverfassungsgericht bleibe auch in dieser Entscheidung bei den unterschiedlichen Volksbegriffen des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GG. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum parlamentarischen Informationsrecht stütze die Auffassung der Kläger nicht. Die Ausführungen, dass das Ausgehen der Staatsgewalt vom Volk für dieses und für die Staatsorgane konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein müsse, bedeuteten nicht, dass mit Volk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG nur die wahlberechtigten Deutschen gemeint sein könnten. Vielmehr werde auch hier der Zusammenhang zwischen dem Volk als Träger der Staatsgewalt und der realen Ausübung derselben durch einen Teil des Volks in Wahlen betont. Aus dem OMT-Urteil folge nichts anderes. Indem das Bundesverfassungsgericht ausführe, dass Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG den Zusammenhang zwischen Wahlrecht und Ausübung der Staatsgewalt herstelle und dass jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt auf den Bürger zurückführbar sein müsse, bestätige es die verschiedenen Volksbegriffe des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GG. Wiederum werde deutlich, dass das Volk als Träger der Staatsgewalt handeln können müsse, was - wie Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG bestimme - unter anderem durch Wahlen geschehe, bei denen auf Bundesebene nur ein Teil des Staatsvolks wahlberechtigt sei. Das Volk im Sinne von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG seien wie im Rahmen von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG die Deutschen und die nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen. Art. 38 Abs. 1 und 2 GG stehe der Herabsetzung des Wahlalters bei Kommunalwahlen nicht entgegen. Das Wahlalter von 18 Jahren in Art. 38 Abs. 2 GG gelte für die Wahl zum Bundestag. Gegen die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichheit der Wahl werde durch die Absenkung des Wahlalters nicht verstoßen. Dass 16- und 17-jährige Bürger Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens im Sinne von § 20 Abs. 3 Satz 7 GemO sein könnten, sei eher theoretischer Natur. Die vom Verwaltungsgericht angeführten Regelungen aus anderen Bereichen belegten, dass der Gesetzgeber Jugendlichen in bestimmten Bereichen des Lebens die erforderliche Reife zuspreche. In der Gesamtschau sei damit belegt, dass Jugendlichen ab 16 Jahren rechtliche Möglichkeiten zum selbstständigen Handeln eingeräumt würden und diese hierzu auch in der Lage seien. Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, zur Frage der Verstandesreife von Jugendlichen eine Sachverständigenanhörung durchzuführen. Er könne sich mit Mehrheitsentscheidung trotz von Sachverständigen geäußerten Bedenken für eine Absenkung des Wahlalters entscheiden. Die Absenkung des Wahlalters sei auch mit dem Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern nach § 1626 BGB gegenüber Minderjährigen vereinbar. Sicher sei es denkbar, dass 16- und 17-Jährige aufgrund ihrer Abhängigkeit von den Eltern an der Möglichkeit gehindert würden, frei zu wählen. Der Grundsatz der Freiheit der Wahl solle den Bürger vor obrigkeitlicher Beeinflussung schützen. Eine Verhinderung jeglicher Einflussnahme durch Mitmenschen sei jedoch nicht bezweckt. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Landesverfassung seien zutreffend. Die Kläger könnten keine Argumente darlegen, die die Auffassung des Verwaltungsgerichts entkräfteten. Art. 26 Abs. 8 LV, der auf Art. 72 LV verweise, sei eindeutig. Für den kommunalen Bereich sei Art. 72 LV eine Spezialregelung zu Art. 26 LV. Die Absenkung des Wahlalters sei auch nicht mit §§ 1896 ff. BGB unvereinbar. Die von den Klägern geltend gemachte Ungleichbehandlung der von der Regelung des § 14 Abs. 2 Nr. 2 GemO erfassten Volljährigen, für die zur Besorgung ihrer Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt sei, gegenüber den 16- und 17-Jährigen, für die keine Betreuung angeordnet werden könne, liege nicht vor. Der Beklagte teile die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Anzahl der 16- und 17-Jährigen, die psychisch erkrankt seien und als Volljährige eines Betreuers nach § 1896 Abs. 1 BGB bedürften, aber dennoch tatsächlich von ihrem Wahlrecht Gebrauch machten, als gering betrachtet werden könne. Dies bestätigten die Zahlen zur Bundestagswahl 2013, bei der der Ausschluss vom Wahlrecht 0,14 % der Menschen, die bei der letzten Bundestagswahl wahlberechtigt gewesen seien, und 0,83 % der Menschen mit amtlich anerkannter Behinderung betroffen habe. Die von den Klägern dargestellten Fälle seien theoretischer Natur. Indem das Verwaltungsgericht ein Sachverständigengutachten zur biologischen Hirnreife von 16- und 17-Jährigen nicht eingeholt und auch keinen Beweis über die Wahlbeteiligung von Minderjährigen in anderen Bundesländern erhoben habe, habe es weder Art. 103 Abs. 1 GG noch § 86 Abs. 1 VwGO verletzt. Die Feststellung der Wahlmündigkeit von 16- und 17-Jährigen sei eine Wertungsfrage, die unter anderem aufgrund des Reifezustands dieser Altersgruppe getroffen werde und einem Sachverständigengutachten nicht zugänglich sei. Für die politische Urteilsfähigkeit junger Menschen müsse zudem zwischen Erfahrung und biologischer Hirnreifung unterschieden werden. Die Wahlbeteiligung minderjähriger Wähler in anderen Bundesländern sei hier nicht relevant. Die Wahlbeteiligung erlaube keine Rückschlüsse auf die Wahlmündigkeit.

19

Der Senat hat am 01.06.2017 mündlich verhandelt. In der Verhandlung haben die Beteiligten ein ergänzendes Schriftsatzrecht bis zum 30.06.2017 erhalten und auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Verwaltungsakten, die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

21

Die Berufung ist zurückzuweisen. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet.

I.

22

Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO). Zwar haben die Kläger mit ihrem Berufungsbegründungsschriftsatz vom 20.09.2016 Gründe für eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt, obwohl bereits das Verwaltungsgericht die Berufung gegen sein Urteil zugelassen hatte. Der Schriftsatz vom 20.09.2016 genügt jedoch den Anforderungen für eine Berufungsbegründung. Die Begründung der Berufung nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO muss erkennen lassen, aus welchen rechtlichen oder tatsächlichen Gründen dieses Urteil nach Ansicht der Berufungskläger unrichtig sein soll und geändert werden muss. Hierfür müssen die Berufungskläger zumindest eine bestimmte tatsächliche Feststellung, eine rechtliche Sachverhaltswürdigung oder eine allgemeine Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die dessen Urteil tragen, angreifen (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 17.12.2015 - 6 B 24/15 - juris). Die Ausführungen zu den Zulassungsgründen des § 124 Abs. 2 VwGO lassen zwar nicht immer erkennen, aus welchen Gründen das Urteil des Verwaltungsgerichts i.S.d. § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO zu ändern sein soll. Jedoch ist jedenfalls mit den geltend gemachten ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung hinreichend dargelegt, warum aus Sicht der Kläger das angegriffene Urteil unrichtig und in der Sache anders zu entscheiden sein soll.

II.

23

Die Berufung ist nicht begründet, denn die Klage ist zwar zulässig, aber unbegründet. Die Bescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.07.2014 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

24

Mit diesen Bescheiden hat das Regierungspräsidium zutreffend die Wahleinsprüche der Kläger zurückgewiesen. Die von den Klägern behaupteten Wahlfehler bestehen nicht.

25

1. Die Tatsache, dass an der Wahl auch 16- und 17-jährige Jugendliche teilnehmen konnten, begründet keinen Wahlfehler.

26

Nach § 14 Abs. 1 GemO in der Fassung vom 16.04.2013 sind die Bürger im Rahmen der Gesetze zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt und haben das Stimmrecht in sonstigen Gemeindeangelegenheiten. Ausgeschlossen vom Wahlrecht und vom Stimmrecht sind nach Absatz 2 dieser Vorschrift Bürger, die infolge Richterspruchs in der Bundesrepublik Deutschland das Wahlrecht oder Stimmrecht nicht besitzen (Nr. 1), sowie diejenigen Bürger, für die zur Besorgung aller ihrer Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt ist; dies gilt auch, wenn der Aufgabenkreis des Betreuers die in § 1896 Abs. 4 und § 1905 BGB bezeichneten Angelegenheiten nicht erfasst (Nr. 2). Bürger der Gemeinde im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 GemO in der Fassung vom 16.04.2013 ist, wer Deutscher im Sinne von Artikel 116 des Grundgesetzes ist oder die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzt (Unionsbürger), das 16. Lebensjahr vollendet hat und seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde wohnt.

27

Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist § 12 Abs. 1 Satz 1 GemO in der Fassung vom 16.04.2013 mit Bundesrecht (a) und der Landesverfassung für Baden-Württemberg (b) vereinbar.

28

a) aa) Die Einführung des aktiven Wahlrechts für 16- bis 17- Jährige bei Kommunalwahlen verstößt nicht gegen das Demokratieprinzip der Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG und Art. 28 Abs. 1 GG. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu unter 1.1 bis 1.3 der Urteilsgründe (UA, S. 10 - 15) nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen ausdrücklich Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen ist zu ergänzen:

29

Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG enthält den Grundsatz der Volkssouveränität und bestimmt, wer das Volk ist, das in Wahlen, Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) Staatsgewalt ausübt: Es ist das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland.Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik wird also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt (BVerfG, Urt. v. 31.10.1990 - 2 BvF 2/89 u.a. - BVerfGE 83, 37, juris Rn. 53 ff.; ebenso, statt vieler: StGH Bremen, Urt. v. 31.01.2014 - St 1/13 - juris Rn. 54, m.w.N.; Dreier-Dreier, GG, 3. Aufl., Art. 20 [Demokratie] Rn. 90 sowie Präambel Rn. 67; HStR-Grawert, 3. Aufl., § 16 Rn. 20; Sachs-Sachs, GG, 7. Aufl., Art. 20 Rn. 72a; HStR-Böckenförde, 3. Aufl., § 24 Rn. 26). Die Staatsangehörigkeit bzw. die Stellung nach Art. 116 Abs. 1 GG ist die einzige Voraussetzung für die Zugehörigkeit zum Staatsvolk i.S.d. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG (Maunz/Dürig-Grzeszik, GG, Art. 20 II Rn. 79 [Stand: Jan. 2010]). Die Bestimmungen des Art. 28 Abs. Sätze 1 und 2 GG gehen von demselben Begriff des Staatsvolks aus wie Art. 20 Abs. 2 GG (BVerfG, Urt. v. 31.10.1990, a.a.O., Rn. 57 ff.; Kammerbeschl. v. 31.03.2016 - 2 BvR 1576/13 - juris Rn. 58, 60; ebenso: Maunz/Dürig-Mehde, GG, Art. 28 Abs. 1 Rn. 88 [Stand: Dez. 2014]; Bonner Kommentar-Mann, GG, Art. 28 Rn. 68 [Stand: April 2016]; von Münch/Kunig-Löwer, GG, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 26; a.A. Epping/Hillgruber-Huster/Rux, GG, 2. Aufl., Art. 20 Rn. 13).

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Die Auffassung der Kläger, zum Staatsvolk i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG gehörten nur die volljährigen Deutschen, die nicht unter rechtlicher Betreuung stünden und denen das Wahlrecht nicht aufgrund strafrechtlicher Verurteilung entzogen worden sei, und folglich sei das Wahlrecht für Jugendliche wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip verfassungswidrig, trifft daher nicht zu. Die dargelegte Auslegung des Begriffs des Volks i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Bundesverfassungsgericht im Urteil zum kommunalen Wahlrecht für Ausländer in Schleswig-Holstein hat nach wie vor Bestand. Dem entspricht es, dass das Bundesverfassungsgericht es als aus zwingenden Gründen mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen hat, dass die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird (BVerfG, Beschl. v. 23.10.1973 - 2 BvC 3/73 - BVerfGE 36, 139; Beschl. v. 21.09.1976 - 2 BvR 350/75 - BVerfGE 42, 312; Beschl. v. 09.10.2000 - 2 BvC 2/99 - NVwZ 2002, 69), mithin in der Altersgrenze des Art. 38 Abs. 2 Halbs. 1 GG eine Durchbrechung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl sieht (ebenso: Jarass/Pieroth-Pieroth, GG, 12. Aufl., Art. 38 Rn. 18; Schreiber, in: Berliner Kommentar zum GG, Art. 38 Rn. 251 [Stand: August 2013]; Dreier-Morlok, GG, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 72; Sachs-Magiera, GG, 7. Aufl., Art. 38 Rn. 81; jedoch ist die Altersgrenze des Art. 38 Abs. 2 Halbs. 1 GG nicht an den Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 38 Abs. 1 GG zu messen, da die Regelungen auf gleicher Rangebene stehen, vgl.: BVerfG, Beschl. v. 15.01.2009 - 2 BvC 4/04 - BVerfGE 122, 304, 309; Beschl. v. 31.01.2012 - 2 BvC 11/11 - juris Rn. 4). Träfe die Auffassung der Kläger zu, dass die deutsche Staatsangehörigkeit nur die notwendige, aber nicht eine hinreichende Voraussetzung für die Zugehörigkeit zum Staatsvolk ist und dass 16- und 17-Jährige bereits nicht zum Volk i.S.v. 20 Abs. 2 Satz 1 GG gehören, wäre hingegen der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl von vornherein durch die Mindestaltersgrenze von 18 Jahren in Art. 38 Abs. 2 GG in keinster Weise betroffen und nicht zu prüfen.

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Aus den von den Klägern in Anspruch genommenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich nichts anderes. Ob das bereits daraus folgt, dass - wie der Beklagte geltend macht - das Volk in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG die deutschen Staatsangehörigen und die ihnen nach Art. 116 Abs. 1 GG gleichgestellten Personen meine und das Volk in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG die Aktivbürger (vgl. dazu: Sachs-Sachs, a.a.O., Art. 20 Rn. 27a, 28; Dreier-Dreier, a.a.O., Art. 20 [Demokratie] Rn. 90, 93 mit Fn. 361;Schreiber, DVBl. 2004, 1341, 1345; a.A. Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498, m.w.N.) und die von den Klägern herangezogenen Entscheidungen im Wesentlichen Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG beträfen, kann hier offen bleiben. Denn in keiner der Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht die Auslegung aus dem Urteil zum Kommunalwahlrecht für Ausländer in Schleswig-Holstein aufgegeben. Soweit im Urteil zu Frage- und Informationsrechten des Bundestags ausgeführt ist, dass das "Ausgehen der Staatsgewalt" vom Volk für das Volk wie auch für die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein müsse (BVerfG, Urt. v. 02.06.2015 - 2 BvE 7/11 - BVerfGE 139, 194, juris Rn. 106), dient dies lediglich der Begründung, warum die Kontrollfunktion des Parlaments Ausdruck des Demokratieprinzips ist und der Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt wird. Aus den Urteilen zum Maastricht-Vertrag, zum Lissabon-Vertrag und zum OMT-Programm folgt keine Begrenzung des Staatsvolks i.S.v. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG auf die wahlberechtigten Deutschen. Soweit in diesen Entscheidungen auch im Zusammenhang mit dem Demokratieprinzip von der Rückführung der Ausübung öffentlichen Gewalt auf die Wähler bzw. den Wahlakt gesprochen wird (BVerfG, Urt. v. 30.06.2009 - 2 BvE 2/08 - BVerfGE 123, 267, juris Rn. 179; Urt. v. 12.10.1993 - 2 BvR 2134/92 u.a. - BVerfGE 89, 155, juris Rn. 61; Urt. v. 21.06.2016 - 2 BvE 13/13 u.a. - NJW 2016, 2473, juris Rn. 82), hat dies seinen Grund darin, dass als im Rahmen der Verfassungsbeschwerde rügefähiges Recht, um eine nationale verfassungsgerichtliche Kontrolle der Aufgabenübertragung an die Europäische Union und der Aufgabenwahrnehmung von Organen der Europäischen Union im Hinblick auf ultra vires-Akte zu erreichen, ernsthaft nur Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit einer „Subjektivierung des Demokratieprinzips“ (vgl. dazu kritisch Dreier-Dreier, a.a.O., Art. 20 [Demokratie] Rn. 80 f.) in Betracht kommt. Die Passage im Beschluss zur Wahlberechtigung Auslandsdeutscher, dass die Möglichkeit, eine reflektierte Wahlentscheidung zu treffen, für die Wahlteilnahme unabdingbar ist (BVerfG, Beschl. v. 04.07.2012 - 2 BvC 1/11 -, BVerfGE 132, 39, juris Rn. 41), erlaubt keine Rückschlüsse auf die von den Klägern postulierte Auslegung des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG. Der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht im Südweststaat-Urteil zwischen dem Staatsvolk und dem Volk im soziologisch-ethnologisch-politischen Sinn unterschieden hat (BVerfG, Urt. v. 23.10.1951 - 2 BvG 1/51 - BVerfGE 1, 14, juris Rn. 133), besagt nichts für die Frage, wie der Begriff des Volks in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG auszulegen ist. Auch die Entscheidung zur Volksbefragung über Atomwaffen ist hier unergiebig: Soweit das Bundesverfassungsgericht dort von den wahlberechtigten Bürgern als dem Staatsvolk spricht (BVerfG, Beschl. v. 30.07.1958 - 2 BvF 3/58 - BVerfGE 8, 104, juris Rn. 33), geht es um die Qualifikation der Volksbefragung als Mitwirkung an der Staatswillensbildung in Abgrenzung zur Willensbildung des Volkes; an einer begrifflichen Fassung des Begriffs des Staatsvolkes war dem Gericht hier nicht gelegen; es sah sich daher durch diesen Beschluss auch nicht gehindert, im Urteil zum kommunalen Ausländerwahlrecht in Schleswig-Holstein den Begriff des Staatsvolkes als nicht auf die Wahlberechtigten beschränkt anzusehen.

32

Auch folgt aus dem Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts zum Lippeverband nichts zum Begriff des Staatsvolks i.S.d. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG. Soweit das Gericht dort das Volk im demokratischen Sinn in Beziehung zur Aktivbürgerschaft gesetzt hat (BVerwG, Beschl. v. 17.12.1997 - 6 C 1/97 - NVwZ 1999, 870, juris Rn. 52), geht es allein darum, dass die hinreichende demokratische Legitimation der Organe und Amtswalter des Lippeverbands durch das Volk erfolgen müsse, eine Legitimation durch die Mitglieder des Verbands hingegen nicht ausreiche.

33

bb) Die Einführung des aktiven Wahlrechts für 16- bis 17-Jährige bei Kommunalwahlen verstößt auch nicht gegen Art. 38 Abs. 2 GG. Aus dieser Norm folgen keine unmittelbaren Vorgaben für die Festsetzung eines Mindestalters für das aktive Wahlrecht bei Landtags- und Kommunalwahlen durch den Landesgesetzgeber. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht unter 1.2 seiner Urteilsgründe insoweit ausgeführt, dass Art. 38 Abs. 2 GG nur eine Regelung für Bundestagswahlen trifft. Auch aus dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG folgt nichts anderes, es verweist nicht auf Art. 38 Abs. 2 GG (Maunz/Dürig-Klein, GG, Art. 38 Rn. 141 [Stand: Okt. 2010]; Schroeder, JZ 2003, 917, 921, Fn. 50; Schmidt-de Caluwe, NVwZ 2001, 270, 274; Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498). Die Länder sind bei der Ausgestaltung des Wahlsystems für Landtags- und Kommunalwahlen gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG an die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze der Freiheit, Gleichheit, Allgemeinheit, Geheimheit und Unmittelbarkeit gebunden, bei Beachtung dieser Grundsätze in der Ausgestaltung des Wahlsystems jedoch frei (BVerfG, Urt. v. 11.08.1954 - 2 BvK 2/54 - BVerfGE 4, 31, juris Rn. 55; Beschl. v. 16.07.1998 - 2 BvR 1953/95 - BVerfGE 99, 1, juris Rn. 30, 45 f.; Epping/Hillgruber-Hellermann, GG, 2. Aufl., Art. 28 Rn. 15; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke-Henneke, GG, 13. Aufl., Art. 28 Rn. 23; von Mangoldt/Klein/Starck-Tettinger/Schwarz, GG, 6. Aufl., Art. 28 Rn. 85, 92, 97).

34

cc) Das aktive Wahlrecht für 16- bis 17- Jährige bei Kommunalwahlen in Baden-Württemberg verletzt keinen der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Wahlrechtsgrundsätze.

35

aaa) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl ist durch die Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre nicht verletzt. Dieser untersagt den unberechtigten Ausschluss von Staatsbürgern von der Teilnahme an der Wahl überhaupt. Er verbietet dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen. Begrenzungen der Allgemeinheit der Wahl sind verfassungsrechtlich zulässig, sofern für sie ein zwingender Grund besteht. So ist es von jeher aus zwingenden Gründen als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden, dass die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird. Ebenso galt es immer als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl vereinbar, dass vom Wahlrecht ausgeschlossen blieb, wer entmündigt war, wer unter vorläufiger Vormundschaft oder wegen geistigen Gebrechens unter Pflegschaft stand oder wer infolge Richterspruchs das Wahlrecht nicht besaß (BVerfG, Beschl. v. 23.10.1973, Beschl. v. 21.09.1976, Beschl. v. 09.10.2000, je a.a.O.).

36

Zwar wird der Kreis der Wahlberechtigten mit der Absenkung des Wahlalters erweitert und die in einer Altersgrenze liegende Beschränkung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl folglich abgemildert. Gleichwohl ist hier der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zu prüfen (a.A. Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498; Oebbecke, JZ 2003, 987, 988). Denn der Gesetzgeber ist bei der Festlegung einer abgesenkten Wahlaltersgrenze nicht frei. Er hat den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz zu beachten, dass das aktive Wahlrecht ein Mindestmaß an Reife und Urteilskraft und daher ein entsprechendes Mindestalter voraussetzt. Voraussetzung für die Gewährung der Wahlberechtigung ist ein gewisser Grad an politischer Einsichtsfähigkeit (VG Stuttgart, Urt. v. 14.12.2015 - 7 K 3140/15 - juris Rn. 42; VG Saarland, Urt. v. 04.11.2016 - 3 K 921/15 - juris Rn. 27; Mußgnug, FS Roellecke, 1995, 165, 173, 175; von Münch, NJW 1995, 3165, 3166; Schreiber, DVBl. 2004, 1341, 1344; Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498; Holste, DÖV 2005, 110, 111; Rolfsen, DÖV 2009, 348, 355; a.A. Oebbecke, JZ 2004, 987, 989 f.: Einsichtsfähigkeit nicht notwendig für Innehabung des Wahlrechts, sondern nur für Ausübung). Dabei besteht bei der Festlegung des Wahlalters ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (Breuer, NVwZ 2002, 43, 45; Schreiber, DVBl. 2004, 1341, 1344; Schmidt-de Caluwe, NVwZ 2001, 270, 274). Die Länder können daher im Rahmen der grundgesetzlichen Vorgaben das Wahlalter abweichend von Art. 38 Abs. 2 GG regeln (Maunz/Dürig-Mehde, a.a.O., Art. 28 Abs. 1 Rn. 90 [Stand: Dez. 2014]; Bonner Kommentar-Mann, a.a.O., Art. 28 Rn. 72 [Stand: April 2016]; Epping/Hillgruber-Hellermann, a.a.O., Art. 28 Rn. 15.1; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke-Henneke, a.a.O., Art. 28 Rn. 23; von Mangoldt/Klein/Starck-Tettinger/Schwarz, a.a.O., Art. 28 Rn. 93; Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498; ähnlich Maunz/Dürig-Klein, a.a.O., Art. 38 Rn. 141 [Stand: Okt. 2010]: Absenkung des Wahlalters für Landtage wohl kein Verstoß gegen Bundesverfassungsrecht). In diesem Rahmen ist dem Gesetzgeber eine generalisierende Regelung gestattet, da die Wahlmündigkeit im Einzelfall nicht geprüft werden kann (Schroeder, JZ 2003, 917, 921).Neben der hinreichenden Einsichtsfähigkeit der 16- und 17-Jährigen sind deren kommunalpolitisches Interesse und ein zahlreiches Gebrauchmachen vom Wahlrecht hingegen kein verfassungsrechtliches Erfordernis.

37

Für die Entscheidung des Landesgesetzgebers, die Mindestaltersgrenze für das aktive Wahlrecht bei Landtags- und Kommunalwahlen zu regeln, kommt der Festlegung der verfassungsgebenden Gewalt im Bund, dass nach Art. 38 Abs. 2 GG wahlberechtigt ist, wer das 18. Lebensjahr vollendet hat, auch keine maßstabsbildende Funktion zu. Eine solche Funktion nimmt indessen Schreiber an: In Bezug auf das Wahlberechtigungsalter komme der Entscheidung des Grundgesetzes – trotz ihrer unmittelbaren Geltung allein für Bundestagswahlen – unter verfassungspolitischen, soziologischen, pädagogischen und entwicklungspsychologischen Erwägungen eine gesamtstaatliche Relevanz für Parlamentswahlen zu (gesamtstaatliche Einschätzungsprärogative des Bundesverfassungsgebers). Die an Art. 28 Abs. 1 und Art. 20 GG gebundenen Landesgesetzgeber hätten sich deshalb hinsichtlich des Wahlberechtigungsalters bei Wahlen zu den Landesparlamenten an der Bundesregelung zu orientieren. Hinsichtlich des Wählbarkeitsalters sei nicht von einer entsprechenden gesamtstaatlichen Bedeutung und Tragweite der Entscheidung des Bundesverfassungsgebers auszugehen. Bezogen auf Kommunalwahlen bestehe verfassungsrechtlich kein „Homogenitätsgebot“, doch spreche insbesondere unter sozialwissenschaftlichen Erkenntnissen über die politische Reife und Bildung vieles dafür, eine Einheitlichkeit der Regelung auf allen Wahlebenen zu wahren (Schreiber, in: Berliner Kommentar zum GG, Art. 38 Rn. 254 [Stand: August 2013]). Verfassungspolitisch mag ein einheitliches Wahlalter für Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen wünschenswert sein. Eine rechtliche Bindung bei der Ausübung des Gestaltungsspielraums des jeweiligen Gesetzgebers besteht jedoch nicht. Das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst allein die fünf dort aufgeführten Wahlrechtsgrundsätze, von denen hier keiner verletzt ist. Für eine Begrenzung der Einschätzungsprärogative des Landesgesetzgebers fehlt daher eine normative Grundlage. Dies zeigen auch die Überlegungen Schreibers selbst. Die Tatsache, dass er Differenzierungen hinsichtlich aktivem und passivem Wahlalter sowie zwischen Landtags- und Kommunalwahlen vornimmt, zeigt, dass es sich lediglich um Fragen der politischen Opportunität handelt, nicht hingegen um normative Bindungen.

38

Von diesem Maßstab ausgehend, ist die Entscheidung des Gesetzgebers, das Mindestalter für die Ausübung des aktiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen in Baden auf 16 Jahre abzusenken, nicht zu beanstanden und von dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt (ebenso für eine Absenkung auf 16 Jahre bei Kommunal- oder Landtagswahlen: Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498;Rolfsen, DÖV 2009, 348, 355;Epping/Hillgruber-Huster/Rux, a.a.O., Art. 20 Rn. 71.1; allgemein für eine Zulässigkeit einer Absenkung durch die Länder: Maunz/Dürig-Mehde, a.a.O., Art. 28 Abs. 1 Rn. 90 [Stand: Dez. 2014]; Bonner Kommentar-Mann, a.a.O., Art. 28 Rn. 72 [Stand: April 2016]; Epping/Hillgruber-Hellermann, a.a.O., Art. 28 Rn. 15.1; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke-Henneke, a.a.O., Art. 28 Rn. 23; von Mangoldt/Klein/Starck-Tettinger/Schwarz, a.a.O., Art. 28 Rn. 93; Schellenberger, VBlBW 2015, 497, 498; Maunz/Dürig-Klein, a.a.O., Art. 38 Rn. 141 [Stand: Okt. 2010]). Expertenanhörungen in Gesetzgebungsverfahren anderer Länder, die das Wahlalter für Landtags- oder Kommunalwahlen auf 16 Jahre gesenkt haben, zeigen, dass gute Gründe für die Annahme sprechen, dass Jugendliche ab 16 Jahre typsicherweise die notwendige Reife besitzen, um an Kommunalwahlen teilnehmen zu können. So hat Prof. Dr. ... vom Soziologischen Forschungsinstitut Göttingen in der öffentlichen Anhörung des Ausschusses für innere Verwaltung des Niedersächsischen Landtags vom 31.10.1995 ausgeführt, dass es im Augenblick kein wissenschaftlich gestütztes seriöses Argument gebe, das Wahlalter im Kommunalwahlrecht, möglicherweise auch für Landtags- und Bundestagswahlen, nicht auf 16 Jahre herabzusetzen. Man könne in der ganzen Jugendentwicklung eine deutliche Verschiebung in den Wertorientierungen im Laufe der letzten zwei oder drei Dekaden feststellen. Dies werde von allen Jugenduntersuchungen, egal unter welchen methodischen Differenzen sie durchgeführt worden seien, bestätigt. Im Hinblick auf die Urteilsfähigkeit werde man im Einzelfall nicht ausschließen können, dass gerade für diese Gruppe noch eine sehr starke Beeinflussung von Seiten der Eltern vorhanden sei. Dies betreffe – so Prof. Dr. ... sinngemäß – jedoch auch jede andere Altersgruppe. Von der Reife her gebe es daher kein Argument, 16- und 17-jährige nicht wählen zu lassen (Niedersächsischer Landtag, Niederschrift über die 50. - öffentliche - Sitzung des Ausschusses für innere Verwaltung am 31. Oktober 1995, S. 16 f., 21 f.). In der Anhörung des Innen- und Rechtsausschusses des schleswig-holsteinischen Landtags hat Prof. Dr. ... in seiner schriftlichen Stellungnahme ausgeführt, die Festlegung eines „Sperralters“ von 18 Jahren sei unter den heutigen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und entwicklungspsychologischen Bedingungen nicht mehr haltbar. Jugendliche seien heute selbstständiger als früher. Die Pubertät mit ihren Entwicklungsschüben setze im Durchschnitt schon mit zwölf Jahren ein. Jugendliche seien entsprechend früh für sich selbst verantwortlich. Vor allem ihre Bildungsentscheidungen und -erfolge seien heute von großer biografischer Bedeutung. Die kognitive Entwicklungsforschung zeige, dass in der Altersspanne zwischen 12 und 14 Jahren bei fast allen Jugendlichen ein intellektueller Entwicklungsschub stattfinde, der sie dazu befähige, abstrakt, hypothetisch und logisch zu denken. Parallel hierzu steige in dieser Altersspanne auch die Fähigkeit an, sozial, moralisch und politisch zu denken und entsprechende Urteile abzugeben. Wolle man von einer „Reife“ der Urteilsfähigkeit - nicht der gesamten Persönlichkeit - sprechen, dann sei diese gegeben (Stellungnahme vom 26.09.2012, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/163; in der Sache ebenso in der Anhörung des Verfassungs- und Geschäftsordnungsausschusses der Bremischen Bürgerschaft am 14.01.2000 [Protokoll, S. 40, 41]). Prof. Dr. ... hat in dieser Anhörung schriftlich ausgeführt, neben einer Veränderung der Lebenssituation Jugendlicher dienten den Befürwortern einer Absenkung des Wahlalters auf das 16. Lebensjahr vor allem entwicklungspsychologische Studien als Begründung. Diese zeigten, dass Kinder und Jugendliche ab einem Alter von ungefähr 14 Jahren sozial und moralisch urteilsfähig seien (Stellungnahme vom 04.03.2013, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/870).

39

Zwar haben sich andere Experten zurückhaltend und skeptisch zur Urteilsfähigkeit der Jugendlichen geäußert, so z.B. Dr. ... vom Institut für Entwicklungsplanung und Strukturforschung, Abteilung Familie, Jugend und soziale Dienste in der Anhörung im niedersächsischen Landtag (Niedersächsischer Landtag, Niederschrift über die 50. - öffentliche - Sitzung des Ausschusses für innere Verwaltung am 31. Oktober 1995, S. 10 ff.) und Prof. Dr. ... in der Anhörung des Landtags Schleswig-Holstein (Stellungnahme vom 16.10.2012, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/238). In anderen Anhörungen sind entwicklungspsychologische oder vergleichbare Sachverständige nicht gehört worden (so in den Anhörungen des Europa- und Rechtsausschusses des Landtags Mecklenburg-Vorpommern vom 13.03.2013 [Protokoll Nr. 36], des Innenausschusses des Landtags Mecklenburg-Vorpommern vom 07.10.2010 [Protokoll Nr. 104], des Verfassungs- und Bezirksausschusses der Hamburgischen Bürgerschaft vom 28.10.2011 [Drs. Nr. 20/6], des Ausschusses für Kommunalpolitik des Landtags Nordrhein-Westfalen vom 21.01.1998 [Ausschussprotokoll 12/774], des Innen- und Kommunalausschusses des Thüringer Landtags vom 22.09.2015 [Ergebnisprotokoll sowie Wortprotokoll zur Stellungnahme der Jusos Thüringen (zugleich Beschlussprotokoll)], des Ausschusses für Inneres des Landtags Brandenburg vom 31.03.2011 [Ausschussprotoll Teil 1: P-AI 5/16-1]).

40

Maßgeblich ist jedoch: Die gesetzgeberische Entscheidung kann sich auf nachvollziehbare, nicht nur vereinzelte fachliche Auffassungen zur Urteilsfähigkeit Jugendlicher stützen. Der Gesetzgeber hat somit von seiner Einschätzungsprärogative rechtmäßig Gebrauch gemacht, zumal in den genannten Anhörungen kein entwicklungspsychologischer oder vergleichbarer Sachverständiger - auch wenn er oder sie sich skeptisch und abratend zu einer Absenkung des Wahlalters geäußert hat - die Auffassung vertreten hat, die Jugendlichen hätten die notwendige Urteilskraft nicht. Soweit in der Literatur davon ausgegangen wird, die notwendige Reife setze erst mit 18 Jahren ein, werden hierfür wissenschaftliche Nachweise nicht angeführt (so z.B. bei Mußgnug, FS Roellecke, 1995, 165, 178 ff.) oder offen eingeräumt, dass solche nicht vorliegen (Schreiber-Strelen, BWahlG, 9. Aufl., § 12 Rn. 9).

41

Stellungnahmen in den Anhörungen zum Umfang des Politikinteresses Jugendlicher und zu ihrer Wahlbeteiligung - so z.B. die von Dr. ... in der Anhörung im Schleswig-Holsteinischen Landtag, auf die die Kläger sich berufen (Stellungnahme vom 15.10.2012, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/233, sowie Stellungnahme vom 01.03.2013, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Umdruck 18/860 [neu]) - sind hier nicht von Belang, da Politikinteresse und Gebrauchmachen vom Wahlrecht keine verfassungrechtlichen Voraussetzungen für die Bestimmung der Wahlaltersgrenze sind.

42

Der Landesgesetzgeber musste keine Anhörung von Sachverständigen durchführen, bevor er 2013 das aktive Wahlrecht für 16- und 17-Jährige bei Kommunalwahlen einführte. Für eine verfassungsgemäße Ausübung seines bestehenden Einschätzungsspielraums reicht es aus, dass er sich auf nachvollziehbare fachliche Erwägungen stützen kann, dass eine für die Wahlentscheidung bei Kommunalwahlen ausreichende Einsichtsfähigkeit der 16- und 17-Jährigen gegeben ist. Auf die von den Klägern aufgeworfenen Fragen zur biologischen Hirnreifung, zum kommunalpolitischen Interesse von Jugendlichen, zur Wahlbeteiligung von Jugendlichen, zur Bürgerschaftswahl in Bremen, zu kommunalpolitischen Themen, zur Anzahl der Bankkonten Jugendlicher, ihren Wohnverhältnissen und den damit zusammenhängenden Aspekten sowie die hierzu schriftsätzlich gemachten Beweisangebote (Schriftsatz vom 20.09.2016, S. 41 - 51, 59; Schriftsatz vom 31.05.2017, S. 16 - 27, 36 - 45; Schriftsatz vom 30.06.2017, S. 18 f.) und die in Bezug genommenen erstinstanzlichen Beweisangebote (Schriftsatz vom 29.06.2016, S. 95 - 102) kommt es daher nicht an.

43

Aufgrund der bestehenden Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers und des Vorliegens ausreichender Gründe für die gesetzgeberische Entscheidung, das Wahlalter abzusenken, ist auch keine gerichtliche Nachprüfung der einzelnen Erwägungen in der Gesetzesbegründung in der Landtagsdrucksache 15/3119 veranlasst. Es handelt sich insoweit - anders als die Kläger anzunehmen scheinen - nicht um eine Überprüfung vergleichbar derjenigen, wie sie für behördliche Ermessenentscheidungen nach dem Maßstab des § 114 VwGO vorzunehmen ist. Liegen ausreichende Gründe für die erfolgte Ausübung des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums vor, ist verfassungsrechtlich unerheblich, ob sich alle in der Gesetzesbegründung angeführten Überlegungen in der Praxis bewahrheitet haben (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 16.06.2011 - 1 BvR 2394/10 - WM 2011, 1948).

44

Eine verfassungsrechtliche Pflicht, eine Sachverständigenanhörung durchzuführen, ergibt sich auch nicht aus den von den Klägern angeführten Umständen, dass die Anhörung in Niedersachsen bereits 1995 erfolgte und zwischen den Ländern erhebliche Unterscheide bestehen könnten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass sich die Frage der ausreichenden Einsichtsfähigkeit 16- und 17-Jähriger im Bundesgebiet unterschiedlich beurteilt und dass die Stellungnahmen in der Anhörung in Niedersachsen 1995, die in den Anhörungen in Bremen im Jahr 2000 und in Schleswig-Holstein im Jahr 2013 bestätigt wurden, überholt sind. Auf die von den Klägern aufgeworfenen Fragen zur Bildungspolitik der Länder und die damit zusammenhängenden Gesichtspunkte sowie das hierzu schriftsätzlich gemachte Beweisangebot (Schriftsatz vom 31.05.2017, S. 30) kommt es daher nicht an.

45

bbb) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl ist nicht verletzt, soweit der Gesetzgeber 16- und 17-Jährige, die auf Grund einer psychischen Krankheit oder einer körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung ihre Angelegenheiten nicht besorgen können, vom Wahlrecht nicht ausgeschlossen hat. Auch insoweit ist trotz der insoweit fehlenden Begrenzung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl dieser Grundsatz zu prüfen. Denn der Gesetzgeber muss - wie bei der Festlegung der Wahlaltersgrenze - bei der Ausgestaltung des Wahlrechts den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz berücksichtigen, dass das Wahlrecht die Fähigkeit, eine bewusste Wahlentscheidung treffen zu können, voraussetzt.

46

Auch insoweit ist dem Gesetzgeber die Befugnis zu einer typisierenden Regelung eingeräumt (BayVerfGH, Entsch. v. 09.07.2002 - Vf. 9-VII-01 - BayVBl. 2003, 44, zum Wahlrechtsausschluss wegen Anordnung einer Betreuung im bayerischen Landesrecht entsprechend § 13 Nr. 2 BWahlG). Diese Befugnis rechtfertigt eine Regelung, die bewusst nur Bürger, für die vom Vormundschaftsgericht ein Betreuer für alle Angelegenheiten bestellt ist, vom Wahlrecht ausschließt, somit vom Wahlrecht nur einen sehr kleinen Kreis von Betroffenen ausnimmt und sehenden Auges die Fälle einer aufgrund einer psychischen Krankheit oder einer körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung bestehenden unzureichenden Einsichts- und Wahlfähigkeit nicht umfassend abdeckt. Im Hinblick auf die Bedeutung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl darf der Gesetzgeber den Kreis derjenigen, die vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, möglichst klein halten und das Ziel verfolgen, niemanden von der Wahl auszuschließen, bei dem die fehlende Einsicht nicht sicher feststeht (BayVerfGH, Entsch. v. 09.07.2002, a.a.O., juris Rn. 40 ff., 53 ff.). So war einfachrechtlich auch für den früheren § 13 Nr. 2 BWahlG - nach dem vom Wahlrecht ausgeschlossen war, wer entmündigt war - anerkannt, dass nicht alle, denen aufgrund einer psychischen Krankheit die notwendige Einsichtsfähigkeit für die Wahlhandlung fehlte, vom Wahlrecht ausgeschlossen waren, sondern Geisteskranke und Geistesschwache, die weder entmündigt waren noch unter Pflegschaft standen, wahlberechtigt waren (Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 3. Aufl. 1986, § 13 Rn. 8). Ebenso wird für den geltenden § 13 Nr. 1 BWahlG - nach der vom Wahlrecht derjenige ausgeschlossen ist, für den zur Besorgung aller seiner Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt ist - einfachrechtlich davon ausgegangen, dass damit nur ein sehr kleiner Kreis von Betroffenen ausgeschlossen ist, da nach der Konzeption des Betreuungsrechts die Betreuerbestellung für alle Angelegenheiten die Ausnahme ist (Schreiber-Strelen, a.a.O., 9. Aufl., § 13 Rn. 12).

47

Nach diesem Maßstab ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber davon abgesehen hat, eine Regelung zum Ausschluss derjenigen Jugendlichen vom Wahlrecht zu treffen, die - entsprechend der Regelung des § 1896 Abs. 1 BGB - auf Grund einer psychischen Krankheit oder einer körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung ihre Angelegenheiten nicht besorgen können. Aufgrund der fehlenden Möglichkeit, nach dem BGB für Minderjährige einen Betreuer zu bestellen, steht für den Gesetzgeber keine praktikable und zugleich rechtssichere Anknüpfungsmöglichkeit für eine Ausschlussregelung zur Verfügung. Hierauf, insbesondere auf das Fehlen einer rechtssicheren Anknüpfungsmöglichkeit für eine Ausschlussregelung Bedacht zu nehmen, ist angesichts der Bedeutung des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl zulässig.

48

Der Gesetzgeber hat damit auch nicht den Grundsatz der Gleichheit der Wahl verletzt.Dieser gebietet, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können und ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Er gestattet dem Gesetzgeber nur einen eng bemessenen Spielraum für Differenzierungen (BVerfG, Beschl. v. 22.05.1979 – 2 BvR 193/79 u.a. – BVerfGE 51, 222, juris Rn 52; Urt. v. 10.04.1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408, juris Rn. 45). Dieser Spielraum ist hier nicht überschritten. Das Fehlen der Möglichkeit, für Minderjährige eine Betreuung nach §§ 1896 ff. BGB durch das Gericht anordnen zu lassen, ist ein zulässiges Differenzierungskriterium. Der Gesetzgeber des BGB hat für Minderjährige die Anordnung einer Betreuung nach den §§ 1896 ff. BGB aufgrund des Personensorgerechts der Erziehungsberechtigten für entbehrlich gehalten. Es begegnet keinen verfassungsrechtlichen Einwänden, dass der Landesgesetzgeber an eine sachgerechte Regelung der Betreuung in den §§ 1896 ff. BGB angeknüpft und daher darauf verzichtet hat, in der Gemeindeordnung für wahlberechtigte Jugendliche eine eigene Regelung zum Ausschluss vom Wahlrecht aus vergleichbaren Gründen zu treffen.

49

Auf die von den Klägern aufgeworfenen Fragen zur Anzahl von Neuwählern und geisteskranken Jugendlichen, zur Größe von Gemeinden in Baden-Württemberg und damit zusammenhängende Gesichtspunkte sowie die hierzu schriftsätzlich gemachten Beweisangebote (Schriftsatz vom 20.09.2016, S. 86 - 90; Schriftsatz vom 30.06.2017, S. 4 - 15) kommt es daher nicht an.

50

Insoweit fehlt es auch an dem behaupteten Verstoß gegen Art. 74 Nr. 1 GG. Denn der Landesgesetzgeber hat keine Regelung zum Betreuungsrecht als Teil des bundesrechtlich abschließend geregelten Bürgerlichen Rechts getroffen.

51

ccc) Auch gegen die anderen Wahlrechtsgrundsätze wird nicht verstoßen. Der Umstand, dass die Eltern der jugendlichen Wahlberechtigten für diese das Aufenthaltsbestimmungsrecht haben und diese daher an der Ausübung des Wahlrechts am Wahltag hindern könnten, verletzt die Freiheit der Wahl nicht. Zum einen schützt die Freiheit der Wahl nur vor Beeinträchtigungen durch die öffentliche Gewalt. Zudem haben die Jugendlichen die Möglichkeit der Briefwahl. Schließlich haben die Eltern ihr Aufenthaltsbestimmungsrecht im Rahmen der Rechtsordnung auszuüben, zu der das Wahlrecht der Jugendlichen gehört, mit der Folge, dass jedenfalls eine faktische grundlose Hinderung an der Wahlteilnahme vom Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern kaum gedeckt sein dürfte.

52

dd) Die Absenkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre im kommunalen Bereich ist auch nicht deswegen verfassungswidrig, weil 16 und 17-Jährige nun auch Bürgermeister und Landräte wählen, an Gemeindeversammlungen und Einwohnerversammlungen teilnehmen sowie Vertrauenspersonen von Bürgerbegehren, Ratsbegehren, Einwohneranträgen und Anträgen auf Durchführung von Einwohnerversammlungen werden können. Eine verletzte Verfassungsnorm ist nicht ersichtlich und wird von den Klägern auch nicht benannt. Der Gesetzgeber durfte, wie dargelegt, von einer ausreichenden Verstandesreife 16- und 17-Jähriger ausgehen. Aus welchen Gründen für die genannten Befugnisse insoweit anderes als für das Wahlrecht für die Gemeinderatswahl gelten sollte, ist nicht erkennbar. Auch der Umstand, dass aus dem Bürgerstatus für 16- und 17-Jährige Pflichten folgen können, verletzt keine Verfassungsnorm. Ein allenfalls denkbarer Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Jugendlichen nach Art. 2 Abs. 1 GG und das elterliche Erziehungsrecht nach Art. 6 Abs. 2 GG wäre auf jeden Fall verhältnismäßig.

53

Auf die von den Klägern aufgeworfenen Fragen zur Unterschriftensammlung für Bürgerbegehren und die damit zusammenhängenden Gesichtspunkte sowie das hierzu schriftsätzlich gemachte Beweisangebot (Schriftsatz vom 20.09.2016, S. 37) kommt es daher nicht an.

54

ee) Das aktive Wahlrecht für 16- bis 17- Jährige bei Kommunalwahlen in Baden-Württemberg verstößt nicht gegen einfaches Bundesrecht und verletzt daher auch nicht den Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung.

55

Für die vom Kläger behauptete Unvereinbarkeit von Jugendlichenwahlrecht und Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern wird auf die obigen Ausführungen zur Freiheit der Wahl verwiesen.

56

Die Tatsache, dass nach dem BGB die Volljährigkeit mit der Vollendung des 18. Lebensjahrs eintritt, hindert den Landesgesetzgeber nicht, das Wahlalter abweichend hiervon zu regeln. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, besteht eine Vielzahl von Regelungen, die Rechte und Verantwortlichkeiten von jungen Menschen ab einem geringeren Alter als 18 Jahre vorsehen. In diesen Bereichen besteht keine Pflicht des Gesetzgebers, stets an das Alter der Volljährigkeit anzuknüpfen. Ebenso wenig besteht ein Rechtssatz, der gebietet, das Wahlrecht erst mit der Volljährigkeit entstehen zu lassen. Unerheblich sind insoweit die detaillierten Ausführungen der Kläger zum genauen Regelungsgehalt der vom Verwaltungsgericht insoweit erörterten Vorschriften. Maßgeblich ist allein, dass die deutsche Rechtsordnung eine Vielzahl von Regelungen enthält, die Rechte und Pflichten von Jugendlichen unter 18 Jahren vorsehen, und daher die Absenkung des aktiven Wahlalters auf 16 Jahre im kommunalen Bereich nicht gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verstößt. Daher kommt es auch auf die von den Klägern aufgeworfenen Fragen zur Anwendung des § 1303 BGB sowie das hierzu schriftsätzlich gemachte Beweisangebot (Schriftsatz vom 20.09.2016, S. 65) nicht an.

57

Auch wenn man mit den Klägern davon ausgehen sollte, dass die Regelung des § 41 Abs. 2 KomWG, dass gegen die Zurückweisung eines Antrags auf eine Einwohnerversammlung, eines Einwohnerantrags und eines Bürgerbegehrens jeder Unterzeichner Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erheben kann, im Hinblick auf minderjährige Unterzeichner gegen § 61 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 104 Nr. BGB verstößt, kann das allenfalls einen Verstoß von § 41 Abs. 2 KomWG, nicht jedoch von § 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 GemO gegen Bundesrecht begründen.

58

Auch der behauptete Verstoß gegen das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung im Hinblick auf die Wertungen der §§ 45, 92a, 101, 102, 108c, 108e, 109i StGB und des § 6 JGG liegt nicht vor. Es ist in keiner Weise ersichtlich, warum die von den Klägern angeführten unterschiedlichen Rechtsfolgen einer strafbaren Wahlfälschung für Jugendliche und Volljährige nicht ebenso vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand haben sollen wie sonstige Ungleichbehandlungen von Jugendlichen, Heranwachsenden und Erwachsenen im Strafrecht.

59

Auch im Hinblick auf §§ 1896 ff. BGB fehlt es an einer Unvereinbarkeit mit Bundesrecht. Auf die obigen Ausführungen zum Wahlrechtausschluss wird verwiesen.

60

b) Die Einführung des aktiven Wahlrechts für 16- bis 17- Jährige bei Kommunalwahlen in Baden-Württemberg verstößt auch nicht gegen höherrangiges Landesrecht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, betrifft die Festlegung der Wahlberechtigung auf 18 Jahre in Art. 26 Abs. 1 LV nur die Wahlen zum Landtag. Für Kommunalwahlen kann der Gesetzgeber aufgrund von Art. 26 Abs. 6, Art. 72 Abs. 3 LV eine abweichende Regelung vornehmen. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu unter Nr. 3 seiner Urteilsgründe nimmt der Senat Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

61

2. Auch der geltend gemachte Wahlfehler, dass an der Gemeinderatswahl in Heidelberg Personen mit doppelter Staatsangehörigkeit doppelt abgestimmt haben könnten, besteht nicht. Zutreffend hat der Beklagte in seinen Bescheiden ausgeführt, dass eine mehrfache Eintragung von Bürgern in das Wählerverzeichnis nicht vorgesehen ist und dass die Bestimmungen des Kommunalwahlrechts (§§ 19 KomWG, 29 KomWO) eine mehrfache Wahlteilnahme eines Wählers an der Kommunalwahl ausschließen. Die von den Klägern im Wahleinspruch aufgestellte Behauptung, es sei lebensfremd und unwahrscheinlich, dass bei der Heidelberger Gemeinderatswahl keine Doppelabstimmungen von EU-Bürgern erfolgt seien, ist vollkommen ins Blaue hinein aufgestellt. Es ist auch nicht ansatzweise erkennbar, wie sich der von den Klägern in Bezug genommene Fall, dass eine Person mit deutscher und italienischer Staatsangehörigkeit bei der Wahl zum Europaparlament im italienischen Konsulat und in einem deutschen Wahlbüro und damit zweimal abgestimmt hat, bei der Heidelberger Gemeinderatswahl in vergleichbarer Art wiederholt haben sollte. Daher hatte der Beklagte auch keinen Anlass zu weiteren Ermittlungen in diese Richtung.

III.

62

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist zuzulassen, da die Frage, ob die Absenkung des Wahlalters gegen Bestimmungen des Grundgesetzes verstößt, grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat.

63

Beschluss vom 21. Juli 2017

64

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

 


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