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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 6. Senat
Entscheidungsdatum:17.12.2018
Aktenzeichen:6 S 2448/18
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:2018:1217.6S2448.18.00
Dokumenttyp:Beschluss
Quelle:juris Logo
Normen:Art 3 Abs 1 GG, § 11 GastV BW 1991, § 12 S 1 GastV BW 1991, § 123 Abs 1 VwGO

Änderung einer Verwaltungspraxis bezüglich der einzelfallbezogenen Erteilung gaststättenrechtlicher Sperrzeitverkürzungen

Leitsatz

Eine Selbstbindung der Verwaltung kann sich durch jahrzehntelang gewährte Sperrzeitverkürzungen ergeben. Haben sich hierdurch Gaststättenbetreiber auf ein entsprechendes Betriebsmodell eingerichtet, bedarf es zur Änderung der Verwaltungspraxis neben sachgerechten Erwägungen auch einer angemessenen Übergangsfrist.(Rn.14)

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Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

vorgehend VG Stuttgart, 2. Oktober 2018, Az: 4 K 8468/18, Beschluss

Diese Entscheidung zitiert ausblendenDiese Entscheidung zitiert


Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 2. Oktober 2018 - 4 K 8468/18 - geändert und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, den Antragstellern die Sperrzeit für ihre Gaststätte „...“ widerruflich bis zum 31. Dezember 2018 täglich jeweils bis 06:00 Uhr zu verkürzen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragsteller betreiben die Gaststätte ... in der E.-Straße in Stuttgart, die sich bei freiem Eintritt auf Grundlage einer Gaststättenerlaubnis für den Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft aus dem Jahr 1997 mit regelmäßigen Live-Musikdarbietungen an ein Publikum wendet, das bis in den frühen Morgen hinein ausgehen möchte. Die Gaststätte öffnet erst um 23:00 Uhr und hatte bislang an Werktagen mindestens bis 05:00 Uhr, am Wochenende mindestens bis 07:00 Uhr geöffnet. Die Antragsgegnerin hat den Antragstellern seit dem 12.02.1992 durchgehend auf jeweils sechs Monate befristete Sperrzeitverkürzungen täglich auf 06:00 Uhr erteilt, womit die allgemeine Sperrzeit nach § 9 der Verordnung der Landesregierung zur Ausführung des Gaststättengesetzes (Gaststättenverordnung - GastVO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.02.1991 (GBl. 1991, S. 195, berichtigt 1992, S. 227, zuletzt geändert durch Verordnung vom 23.02.2017, GBl. S. 99) im Ergebnis vollständig aufgehoben war. Vergleichbare individuell befristete Sperrzeitverkürzungen bzw. -aufhebungen hat die Antragsgegnerin seit den frühen 1980er Jahren regelmäßig auch einer Vielzahl anderer Gaststätten im - bauplanungsrechtlich als Kerngebiet ausgewiesenen - Bereich E.-Straße/J.-Platz erteilt, deren Betriebskonzept sich vielfach ebenfalls an ein großstädtisches Publikum richtet, das - insbesondere am Wochenende - bis in die frühen Morgenstunden hinein am Nachtleben teilnimmt.

2

Nach Auslaufen der letzten, den Antragstellern am 10.11.2017 erteilten Sperrzeitverkürzung für den Zeitraum Januar bis Juni 2018 lehnte die Antragsgegnerin nach Anhörung mit Schreiben vom 21.06.2018 mit Bescheiden vom 16.08.2018 die Anträge der Antragsteller vom 15.06.2018 ab, die Sperrzeit für ihre Gaststätte auch für die Monate Juli bis Dezember 2018 täglich bis 06:00 Uhr zu verkürzen. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, in den letzten Jahren seien immer wieder Anwohnerbeschwerden über den mit der Gastronomie im Bereich E.-Straße/J.-Platz verbundenen Lärm eingegangen, die in den letzten Monaten stark zugenommen hätten. Diese bezögen sich sowohl auf einzelne Betriebe als auch auf die Gesamtsituation in diesem Bereich. Neben lauter Musik aus den Gaststätten würde hauptsächlich das Lärmen der Besucher auf den Straßen vor den Gaststätten sowie der verstärkte Verkehr teilweise mit getunten und daher sehr lärmintensiven Fahrzeugen (sog. „Cruisen“) stören.

3

Die Antragsgegnerin untersagte den Antragstellern ferner mit Verfügungen vom 17.08.2018 unter Bezugnahme auf eine starke Zunahme von Anwohnerbeschwerden in letzter Zeit, die „aktuell mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit regelmäßig in nicht zumutbarer Weise in der Nachtruhe gestört und dadurch gesundheitlich beeinträchtigt“ würden, den Betrieb ihrer Gaststätte in der Betriebsform einer Diskothek und ordnete deren sofortige Vollziehung an. Auf einen hiergegen gerichteten Eilantrag der Antragsteller ordnete das Verwaltungsgericht mit rechtskräftigem Beschluss vom 26.09.2018 (4 K 8556/18) die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 20.08.2018 gegen die genannte Verfügung an.

4

Gegen die Versagung der beantragten Sperrzeitverkürzung legten die Antragsteller mit Schreiben ihres Verfahrensbevollmächtigten vom 17.08.2018 ebenfalls Widerspruch ein und beantragten zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht abgelehnt und die Ansicht vertreten, eine angesichts der begehrten Vorwegnahme der Hauptsache erforderliche hohe Wahrscheinlichkeit des Obsiegens in der Hauptsache sei ebenso wenig gegeben, wie die Erforderlichkeit der begehrten Anordnung zur Abwendung schwerer und unzumutbarer Nachteile. Der geltend gemachte Anordnungsanspruch käme den Antragstellern nur zu, wenn das nach § 12 GastVO bestehende Ermessen der Antragsgegnerin nur in dem Sinne rechtmäßig ausgeübt werden könne, dass die beantragte Sperrzeitverkürzung erteilt werde. Dies sei nicht der Fall. Auch ein Anordnungsgrund liege nicht vor. Sie hätten insoweit zwar eine Existenzgefährdung behauptet, diese aber weder im Hinblick auf die geltend gemachten Umsatzeinbußen noch hinsichtlich ihrer persönlichen Einkommensverhältnisse hinreichend glaubhaft gemacht. Es sei aber weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass diese Besucher dauerhaft für die Antragsteller verloren seien, vielmehr sei hinreichend wahrscheinlich, dass diese im Falle eines Erfolgs der Antragsteller im Hauptsacheverfahren als Kunden zurückkehren würden.

5

Hiergegen wendet sich die Beschwerdebegründung im Wesentlichen mit dem Vorbringen, entgegen der Annahme der Antragsgegnerin halte sich ihre Gaststättennutzung im Rahmen der zulässigen Immissionsrichtwerte von 45 dB (A), wie sie mittels eines in ihrem Auftrag erstellten Lärmgutachtens des Sachverständigenbüros ... vom 10.08.2018 bereits gegenüber dem Verwaltungsgericht glaubhaft gemacht habe. Ferner hätten die Antragsteller auch den Einbau einer sog. Schallschutzschleuse vornehmen lassen, die eine weitere Minderung der Geräuschemissionen um mindestens 10 dB (A) erwarten lasse und ausweislich des genannten Lärmgutachtens sogar dazu führe, dass der Lärmbeitrag des „...“ aufgrund Einhaltung der sog. Irrelevanzschwelle von 39 dB (A) nach der TA Lärm für die bestehende Gesamtlärmbelastung irrelevant sei. Mangels Verursachung unzumutbarer Lärmbelastungen stünden die örtlichen Verhältnisse der begehrten Sperrzeitverkürzung nicht entgegen. Vielmehr sei das Ermessen der Antragsgegnerin aufgrund ihrer langjährigen Verwaltungspraxis und des hierdurch entstandenen Vertrauenstatbestands entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (weiterhin) gebunden. Eine gefestigte Änderung ihrer Verwaltungspraxis habe die Antragsgegnerin im Übrigen auch gar nicht vorgenommen, da sie nach wie vor in dem betroffenen Areal E.-Straße/J.-Platz eine Vielzahl von Sperrzeitverkürzungen erteilt habe (die Antragsteller benennen hierfür insgesamt 15 Gaststätten), zuletzt etwa noch am 06.11.2018 bis zum 30.04.2018 der Gaststätte „...“ in der ... Angesichts der Lage ihrer Gaststätte im Bereich des aufgrund entsprechender Sperrzeitverkürzungen langjährig gewachsenen absoluten Ausgehbezirks in der Innenstadt der Landeshauptstadt Stuttgart bestehe auch ein öffentliches Bedürfnis an ihrem Angebot. Dies bestätigten auch von ihnen vorgelegte Schreiben der Stuttgart-Marketing GmbH bzw. eines privaten Konzertveranstalters jeweils vom 23.10.2018 sowie Initiativen verschiedener Gemeinderatsfraktionen und diverse Presseberichte zur Wiedereinführung der Sperrstunde durch die Antragsgegnerin. Sie hätten auch das Vorliegen eines Anordnungsgrundes aufgrund Existenzgefährdung sowohl hinsichtlich der befürchteten Umsatzeinbußen als auch hinsichtlich ihrer persönlichen Einkommensverhältnisse und insbesondere mit Blick auf die Verankerung ihrer Gaststätte im Nachtleben der Antragsgegnerin hinreichend glaubhaft gemacht.

II.

6

Die nach § 146 Abs. 4 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat Erfolg. Die zur Begründung der Beschwerde innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben dem Senat Veranlassung, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die einstweilige Anordnung zu erlassen.

7

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Grundsätzlich ausgeschlossen ist eine Regelung, die rechtlich oder faktisch auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft. Ausnahmen sind allerdings im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG geboten, wenn existenzielle Belange der Antragsteller betroffen sind oder die Entscheidung in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit zu spät kommen würde (vgl. hierzu nur W.R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 24. Auflage 2018, § 123 Rdnr. 13 ff. dort auch zu weiteren Ausnahmen von dem genannten Grundsatz). Wird eine Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, ist - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - des Weiteren erforderlich, dass mit einer qualifiziert hohen Wahrscheinlichkeit das Bestehen eines materiellen Anspruchs festgestellt wird, insbesondere dass mit hoher Wahrscheinlichkeit prognostiziert werden kann, dass die Antragsgegnerin das ihr eröffnete Ermessen fehlerfrei nur zu Gunsten der Antragsteller hätte ausüben können (vgl. hierzu die Beschlüsse des Senats vom 28.09.2006 - 6 S 1999/06 - und vom 23.07.2012 - 6 S 1287/12 -, jeweils n.v.).

8

Der Senat kommt nach Prüfung der mit der Beschwerde dargelegten Gründe zu der Überzeugung, dass die Antragsteller sowohl einen Anordnungsgrund (unter 2.) als auch einen Anordnungsanspruch (unter 3.) glaubhaft gemacht haben (§ 123 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, 294 ZPO) und der begehrten einstweiligen Anordnung hier auch - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen - das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise nicht entgegensteht (unter 1.).

9

1. Dies folgt daraus, dass hier angesichts des begrenzten Zeitraums, für den die beantragte Sperrzeitverkürzung (noch) zu erteilen wäre, eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät kommen würde, wovon der Sache nach im Übrigen auch das Verwaltungsgericht ausgeht (vgl. zur anerkannten Ausnahme vom Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache bei termingebundenen Ansprüchen nur Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO-Kommentar, Stand: Mai 2018, § 123 <Rn. 157a>; Beschluss des Senats vom 09.03.1983 - 6 S 59/83 -, NVwZ 1983, 427 <428> zur früheren Weihnachtsbeihilfe). Auch das weitere Erfordernis einer hohen Wahrscheinlichkeit für ein Obsiegen der Antragsteller in der Hauptsache, von dem das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, ist nach Auffassung des Senats hier gegeben. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

10

2. Die Antragsteller haben zunächst das Bestehen eines Anordnungsgrundes hinreichend dargetan. Für das Vorliegen eines solchen ist grundsätzlich Voraussetzung, dass es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen, aber auch der öffentlichen Interessen und der Interessen anderer Personen nicht zumutbar ist, die Hauptsacheentscheidung abzuwarten (vgl. zu diesem Maßstab nur W.R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 24. Auflage 2018, § 123 Rn. 26 m.w.N.). Dies folgt hier aus dem Umstand, dass die Antragsteller mit eidesstattlicher Versicherung des Antragstellers zu 1. (noch hinreichend) glaubhaft gemacht haben, aufgrund der von ihnen bedienten Geschäftsnische und Klientel, die ihr Spätlokal erst dann aufsuche, wenn andere Gaststätten schließen, einen maßgeblichen Anteil ihres Gesamtumsatzes erst während der allgemeinen Sperrzeit zu erzielen; insbesondere am Wochenende übersteige der Umsatz - ihrer jeweils erst um 23:00 Uhr öffnenden Gaststätte - im Zeitraum zwischen 05:00 Uhr und 07:00 Uhr häufig den zuvor erzielten Umsatz.

11

Dass dieses spezifische Betriebsmodell der Antragsteller substantiellen Einbußen ausgesetzt wäre, würde die seitens der Antragsgegnerin über den Zeitraum der letzten 25 Jahre durchgehend erteilte Sperrzeitverkürzung, die im Falle der Antragsteller einer Sperrzeitaufhebung entsprach, nunmehr übergangslos wegfallen, liegt auf der Hand. Im Hinblick auf die Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG ist es insoweit nicht erforderlich, dass bereits die „erste“, nach langjähriger gegenteiliger Verwaltungspraxis versagte Sperrzeitverkürzung die Antragsteller bereits in ihrer Existenz gefährden müsste, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Auch insoweit ist es den Antragstellern vielmehr nicht zuzumuten, die für ihr Betriebskonzept (mittelfristig im Übrigen durchaus existenzielle) zentrale Rechtsfrage des Fortbestehens oder Entfallens der bislang durchgängig erteilten Sperrzeitverkürzungen erst nach Erledigung ihres Antrags durch Zeitablauf im Rahmen eines Hauptsacheverfahrens im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (vgl. dazu nur Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 15. Auflage 2018, § 113 <Rn. 127 ff.> m.w.N. zur Rspr. des BVerwG) klären zu können.

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3. Die Antragsteller haben ferner auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

13

a) Gemäß § 12 Satz 1 GastVO kann bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse für einzelne Betriebe die Sperrzeit verlängert, befristet und widerruflich verkürzt oder aufgehoben werden. Die Tatbestandsmerkmale „öffentliches Bedürfnis“ und „besondere örtliche Verhältnisse“ sind vom Gericht voll nachprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe, sie lassen sich nicht klar gegeneinander abgrenzen. Das Tatbestandsmerkmal „öffentliches Bedürfnis“ ist jedoch in der Regel einschlägig, wenn der öffentliche Bedarf an Diensten der Gaststätten im Vordergrund der Überlegung steht. Die besonderen örtlichen Verhältnisse sind vorrangig dann zu prüfen, wenn nicht die Frage des besonderen Bedarfs streitig ist, dafür aber die Frage einer besonderen Störempfindlichkeit bzw. Unempfindlichkeit der Umgebung. Beiden Tatbestandsmerkmalen ist gemeinsam, dass das Gemeinwohl jeweils einer Sperrzeitverkürzung/-verlängerung/-aufhebung nicht entgegenstehen darf (vgl. zum Ganzen zuletzt nur das Urteil des Senats zur Heidelberger Sperrzeitverordnung vom 06.03.2018 - 6 S 1168/17 -, VBlBW 2018, 378 <Rn. 33> m.w.N.).

14

Da Sperrzeitverkürzungen im Wege der Ausnahme für einzelne Betriebe nach § 12 Satz 1 GastVO nach der Konzeption des Verordnungsgebers - im Gegensatz zu allgemeinen Ausnahmen durch Rechtsverordnung gemäß § 11 GastVO - stets nur befristet und widerruflich erteilt werden dürfen, kann ein Gastwirt aus einer über längere Zeit hinweg gleichmäßigen behördlichen Praxis grundsätzlich keinen Anspruch darauf ableiten, dass die Sperrzeit seiner Gaststätte weiterhin verkürzt wird. Ein etwaiges Vertrauen auf die Beibehaltung einer solchen Praxis ist mit Blick auf Sinn und Zweck des § 12 GastVO nach der Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nicht schutzwürdig. Anders liegt es allerdings, wenn die Behörde mit der strittigen Entscheidung gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG bzw. mit der Ablehnung einer beantragten Sperrzeitverkürzung gegen diesen Grundsatz verstößt (vgl. hierzu zuletzt den Beschluss des Senats vom 23.07.2012 - 6 S 1287/12 -, n.v. sowie die Urteile des Senats vom 14.09.1993 - 14 S 1492/93 -, GewArch 1994, 31 und vom 29.06.1990 - 14 S 2805/88 -, NVwZ-RR 1991, 66). Anders dürfte es nach Auffassung des Senats aller Voraussicht nach auch dann liegen, wenn die Gaststättenbehörde - wie hier geschehen - durch jahrzehntelang wiederkehrende (allgemeine) Erteilung von Sperrzeitverkürzungen bzw. -aufhebungen an alle daran interessierten Gastronomen im Bereich eines näher bestimmten innerstädtischen Ausgehbezirks trotz Handelns in der Rechtsform der (individuellen) Ausnahme gemäß § 12 GastVO faktisch - im Sinne einer allgemeinen voraussetzungslosen Freigabe der Sperrzeit - für diesen Bereich die normative Wirkung einer Rechtsverordnung nach § 11 GastVO herbeiführt.

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Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine durch (hier nicht vorliegende) Verwaltungsvorschriften unter Art. 3 Abs. 1 GG vorgenommene Ermessensbindung (sog. Selbstbindung der Verwaltung) allerdings jederzeit aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert werden. In gleicher Weise kann eine Ermessensbindung in Gestalt einer rein tatsächlichen Verwaltungspraxis - ohne Verstoß gegen Vertrauensschutzaspekte - aus sachgerechten Erwägungen für die Zukunft geändert werden, auch wenn die Betroffenen gegenüber der bisherigen Praxis benachteiligt werden (vgl. dazu zuletzt nur BVerwG, Beschluss vom 26.06.2007 - 1 WB 12.07 -, juris <Rn. 29> m.w.N. zur Rspr. des BVerwG), sofern der zur Änderung der Verwaltungspraxis herangezogene Sachgrund konsequent umgesetzt wird (vgl. BVerwG, a.a.O. <Rn. 31>; vgl. auch das Urteil des Senats vom 14.09.1993 - 14 S 1492/93 -, GewArch 1994, 31 <32 f.>: Handeln im Rahmen einer einheitlichen Verwaltungspraxis; weitere Differenzierung erfordert ihrerseits Rechtfertigung durch sachliche Gründe).

16

Die Auswirkungen des Wechsels der Ermessenshandhabung auf noch nicht abgeschlossene Fälle sind - wie bei Übergangsrecht - unter Vertrauensschutzaspekten allerdings besonders abzuwägen (vgl. hierzu nur Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO-Kommentar, Stand: Mai 2018, § 114 <Rn. 22> unter Verweis auf BVerwGE 46, 89 <92 f.>). Ein solches Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Verwaltungspraxis setzt außer einer adäquaten Vertrauensbetätigung des Betroffenen eine Schutzwürdigkeit dieser Vertrauensbetätigung voraus. An einer solchen Schutzwürdigkeit mangelt es, wenn dem Betroffenen Umstände bekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt waren, die eine Änderung der Verwaltungspraxis rechtfertigen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 -, NVwZ 1998, 273 <Rn. 30 f.> = BVerwGE 104, 220 m.w.N. zur Rspr. des BVerwG).

17

b) Ausgehend hiervon dürfte die Antragsgegnerin den Antrag auf (weitere) Verkürzung der Sperrzeit auf sechs Uhr für die Gaststätte der Antragsteller mit hoher Wahrscheinlichkeit unter Außerachtlassung einer voraussichtlich gegebenen Ermessensreduktion auf Null rechtswidrig abgelehnt haben, indem sie ohne hinreichend sachgerechte Erwägungen (unter bb) von der aufgrund ihrer - in dem gesamten Bereich E.-Straße/J.-Platz geübten - langjährigen Verwaltungspraxis eingetretenen Selbstbindung abgewichen ist (unter aa). Angesichts der - aufgrund jahrzehntelanger Erteilung von Sperrzeitverkürzungen und -aufhebungen durch die Antragsgegnerin - entstandenen Sondersituation in dem hier betroffenen Areal hätte sie jedenfalls eine angemessene Übergangsregelung für diejenigen Gaststättenbetreiber vorsehen müssen, die sich - wie die Antragsteller - in ihrem Betriebsmodell auf diese langjährige Verwaltungspraxis eingerichtet haben (unter cc).

18

aa) Aufgrund der beschriebenen langjährigen Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin im Bereich E.-Straße/J.-Platz ist hier aller Voraussicht nach eine Selbstbindung eingetreten. Eine solche Selbstbindung unter Art. 3 Abs. 1 GG wäre allerdings trotz langjähriger gleichlaufender Verwaltungspraxis dann ausgeschlossen, wenn die generelle Ermessenshandhabung ihrerseits der gesetzlichen Zielsetzung widersprochen hätte. Dies wäre insbesondere dann nicht der Fall, wenn hiermit ein im Gesetz angelegtes Regel-Ausnahme-Verhältnis generell umgekehrt worden wäre (vgl. hierzu nur Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO-Kommentar, Stand: Mai 2018, § 114 <Rn. 22> m.w.N. zur Rspr. des BVerwG). Es erscheint dem Senat durchaus zweifelhaft, bedarf hier allerdings keiner abschließenden Klärung, ob sich die Antragsgegnerin in formeller Hinsicht mit der Erteilung von gewissermaßen „kettenbefristeten“ Sperrzeitverkürzungen bzw. -aufhebungen an eine Vielzahl wechselnder Gastronomen in dem hier betroffenen Ausgehbezirk über den Zeitraum mehrerer Jahrzehnte noch in (auch kommunalrechtlich) zulässiger Weise der Handlungsform der Ausnahmeerteilung durch Verwaltungsakt nach § 12 Satz 1 GastVO bedienen durfte, oder ob die hiermit faktisch erfolgte weitgehende Freigabe der Sperrstunde in dem genannten Bezirk nicht vielmehr - zu gegebener Zeit - den Erlass einer allgemeinen Sperrzeitverordnung nach § 11 GastVO bedingt hätte (und damit zugleich einen Beschluss des Gemeinderats, vgl. § 1 Abs. 5 GastVO i.V.m. § 44 Abs. 3 Satz 1, 2. Hs. GemO sowie die Urteile des Senats vom 11.09.2012 - 6 S 947/12 -, juris <Rn. 19> und vom 20.07.2000 - 14 S 237/99 -, NVwZ-RR 2001, 462 <463>).

19

Die genannte Grenze einer rechtlich zulässigen Selbstbindung der Verwaltung dürfte nach Auffassung des Senats hier gleichwohl deshalb nicht überschritten worden sein, weil eine solche allgemeine Freigabe der Sperrstunde nach der Konzeption des Verordnungsgebers materiell-rechtlich durchaus in Betracht kommt, wenn auch in der Rechtsform einer Sperrzeitverordnung nach § 11 GastVO. Es erscheint dem Senat ferner auch nicht ausgeschlossen, dass gerade in dem innerstädtischen Ausgehbezirk im Bereich E.-Straße/J.-Platz, der ausweislich der von den Antragstellern vorgelegten Presseberichterstattung wie auch angesichts der Befassung mehrerer Fraktionen im Gemeinderat der Antragsgegnerin mit der hier aufgeworfenen Problematik offensichtlich eine nicht unerhebliche Funktion im Nachtleben der Landeshauptstadt erfüllt, bislang dem materiellen Tatbestand nach ein „öffentliches Bedürfnis“ bzw. „besondere örtliche Verhältnisse“ im Sinne der §§ 11 bzw. 12 Satz 1 GastVO in Gestalt einer Bedarfslücke gerade für ein - räumlich konzentriertes - gastronomisches Angebot an das frühmorgendliche Ausgehverhalten eines großstädtischen Publikums bestanden (vgl. zu den insoweit anzulegenden Maßstäben nur das Urteil des Senats vom 14.09.1993 - 14 S 1492/93 -, GewArch 1994, 31 sowie zuletzt Sächsisches OVG, Beschluss vom 09.01.2017 - 3 A 674/16 -, juris <Rn. 12 f. bzw. 17 f.> m.w.N.).

20

bb) Von der damit eingetretenen Selbstbindung dürfte die Antragsgegnerin nach derzeitigem Erkenntnisstand aller Voraussicht nach auch abgewichen sein, ohne hinreichend sachgerechte Gründe für eine Änderung ihrer langjährigen Verwaltungspraxis im Einzelfall anzuführen. Die Antragsgegnerin hat insoweit grundsätzlich einen weiten Handlungsspielraum bei der Bestimmung ihrer Sperrzeitkonzeption. Sie kann die gestellten Anträge auf Verkürzung der Sperrzeit nunmehr jeweils individuell in den Blick nehmen und bei Vorliegen individueller Versagungsgründe ablehnen, etwa weil einzelne Gastronomiebetriebe einschlägige Lärmschutzrichtwerte nicht einhalten, womit das Gemeinwohl einer Sperrzeitverkürzung entgegenstehen würde (vgl. in Zusammenfassung des entsprechenden Maßstabs zuletzt das das Urteil des Senats vom 06.03.2018 - 6 S 1168/17 -, VBlBW 2018, 378 <Rn. 33 f.> m.w.N. wenn auch anhand einer Sperrzeitverordnung). Sie kann ihre Sperrzeitpolitik in dem genannten Bereich - bei Vorliegen der Voraussetzungen nach den §§ 11, 12 Satz 1 GastVO - aber auch beibehalten, oder diese allgemein ändern, wobei ihr - unter dem Vorbehalt des einschlägigen Fachrechts und der Grenzen des Willkürverbots - im Grundsatz ein Wahlrecht zusteht, ob sie weiterhin im Wege der individuellen Ausnahme oder aber im Wege der Rechtsverordnung vorgeht (vgl. zu diesem Grundsatz BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 - 4 C 16.81 -, NVwZ 1985, 39 <40>; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG-Kommentar, 9. Auflage 2018, § 35 <Rn. 18a> m.w.N.; vgl. allerdings zur Abgrenzung der beiden Handlungsformen nach der GastVO über die Offenheit des Adressatenkreises das Urteil des Senats vom 12.08.2004 - 6 S 1126/04 -, NVwZ-RR 2005, 243 <244> sowie den Senatsbeschluss vom 06.06.2011 - 6 S 2666/10 -, n.v., BA S. 4: kein Vorgehen im Wege von Einzelfallentscheidungen, sondern nur durch Erlass einer Sperrzeitverordnung, bei einer Situation, in der relevante Vorfälle im Regelfall nicht mit der erforderlichen Sicherheit einzelnen Gaststätten zugeordnet werden können).

21

Ersteres, nämlich eine individuelle Bewertung des gestellten Antrags auf Sperrzeitverkürzung, ist im Falle der Antragsteller (und nach Aktenlage wohl auch in anderen vergleichbaren Fällen) jedoch bislang nicht geschehen, da die Versagung in den Bescheiden der Antragsgegnerin vom 16.08.2018 gegenüber diesen nicht mit auf ihren Einzelfall bezogenen Ermessenserwägungen, sondern allein mit dem Beitrag der von ihnen betriebenen Gaststätte zu der von der Antragsgegnerin angenommenen Gesamtlärmbelastung im Bereich E.-Straße/J.-Platz begründet wurde. Es bestehen auch nach Aktenlage keine Hinweise darauf, dass der Betrieb der Gaststätte „...“ - für sich genommen - die maßgeblichen Lärmschutzrichtwerte überschreiten würde. Aktuelle Lärmmessungen zu der hier relevanten Nachtzeit hat die Antragsgegnerin nach Aktenlage nicht vorgenommen, während die Antragsteller durch Vorlage des von ihnen in Auftrag gegebenen Lärmgutachtens vom 10.08.2018 sowie durch Glaubhaftmachung des Einbaus der darin empfohlenen Schallschutzschleuse substantiiert vorgetragen haben, die hier einschlägigen Immissionsrichtwerte von 45 dB (A) nachts im Kerngebiet nicht nur einzuhalten, sondern maßgeblich zu unterschreiten. Dem ist die Antragsgegnerin nicht substantiiert entgegengetreten. Soweit seitens der Antragsgegnerin nach Aktenlage letztmals vor sechs Jahren, im Jahr 2012, zwei Lärmmessungen im Innenhof des J.-Platzes vorgenommen wurden, fanden diese zur Tagzeit statt und betrafen ausweislich eines Schreibens der Antragsgegnerin an die Betreiber der untersuchten Gaststätten vom 13.06.2013 die Gesamtlärmbelastung durch Kühlaggregate nicht nur des Betriebs der Antragsteller, sondern auch benachbarter Döner-Kebap-Läden sowie einer Sandwich-Bar. Weitere Maßnahmen gegen den Betrieb der Antragsteller wurden dementsprechend in der Folge seitens der Antragsgegnerin auch nicht ergriffen, nachdem die Kühlaggregate zweier anderer Gaststätten als Hauptverursacher der genannten Immissionen ausgemacht worden waren und diese entsprechende Umbauten vorgenommen hatten (vgl. hierzu das Schreiben der Antragsgegnerin an die Bezirksvorsteherin des Bezirksbeirats Stuttgart-Mitte vom 11.02.2013 auf AS 119 der Akte „Lärm - J.-Platz“ der Antragsgegnerin sowie die Übersicht zu den von den anderen Gaststättenbetreibern ergriffenen Maßnahmen vom 11.02.2014 auf AS 88 dieser Akte). Soweit die Antragsgegnerin schließlich auf die Zunahme von Anwohnerbeschwerden im Zeitraum der letzten Monate abgestellt hat, lassen sich diese nach Aktenlage im Kern auf die wiederholten Beschwerden einer Anwohnerfamilie zurückführen, deren tatsächlicher Gehalt jedoch bislang - wie das Verwaltungsgericht im Beschluss vom 26.09.2018 zum Verfahren - 4 K 8556/18 - zutreffend ausgeführt hat - durch die Ermittlungen der Antragsgegnerin nicht bestätigt werden konnte und auch nach Auffassung des Senats jedenfalls näherer Überprüfung bedarf.

22

Letzteres, nämlich die beabsichtigte allgemeine Änderung ihrer Sperrzeitpraxis im Bereich E.-Straße/J.-Platz hat die Antragsgegnerin aller Voraussicht nach bislang ebenfalls nicht mit sachgerechten Erwägungen begründet. Zum einen liegen auch hinsichtlich des angenommenen Beitrags der Gaststätte der Antragsteller zu der angenommenen unzumutbaren Gesamtlärmbelastung weder aktuelle Lärmmessungen noch sonst hinreichend belastbare Erkenntnisse der Antragsgegnerin zu der angenommen Häufung von lärmrelevanten Vorfällen vor (vgl. zum Erfordernis hinreichend belastbarer Feststellungen dafür, dass die für einen bestimmten Bereich bestehende oder zu erwartende Gesamtlärmbelastung den nach der TA-Lärm zulässigen Rahmen überschreitet, insbesondere das Urteil des Senats vom 11.09.2012 - 6 S 947/12 -, juris <Rn. 26 ff.>).

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Zum anderen hat die Antragsgegnerin ihre beabsichtigte neue Verwaltungspraxis bereits nicht konsequent umgesetzt, da sie nach ihrem Vortrag im Beschwerdeverfahren auch weiterhin anderen Gaststätten mit vergleichbaren Betriebskonzepten in unmittelbarer räumlicher Nähe der von den Antragstellern betriebenen Gaststätte, wie jedenfalls der Gaststätte „...“ in der ... sowie der Gaststätte „...“ in der ... Sperrzeitverkürzungen bzw. -aufhebungen entsprechend ihrer bisherigen großzügigen Praxis erteilt (hat). Ein hinreichender sachlicher Grund für die damit vorgenommene Differenzierung dürfte entgegen ihrem Vortrag im Beschwerdeverfahren aller Voraussicht nach auch nicht darin bestehen, dass die beiden letztgenannten Gaststätten mit ihren Eingängen nicht zum „Innenbereich“ des J.-Platzes bzw. der E.-Straße ausgerichtet sind, da die Antragsgegnerin mit ihren Versagungsbescheiden maßgeblich auf die Gesamtlärmbelastung durch den Besucherverkehr von und zu den Spätlokalen in diesem Areal abgestellt hat, zu der jedoch - ungeachtet des Fehlens hinreichend belastbarer Feststellungen zum tatsächlichen Vorliegen einer unzumutbaren Gesamtlärmbelastung (s.o.) - die beiden letztgenannten Gaststätten schon deshalb in vergleichbarem Maße beitragen dürften, weil sie in wenigen Metern Entfernung zur Gaststätte der Antragsteller ebenfalls im Straßengeviert zwischen Torstraße, E.-Straße, J.-Platz und Hauptstätter Straße liegen.

24

Abgesehen von dem damit aller Voraussicht nach gegebenen Ermittlungsdefizit bestehen im Übrigen auch in verschiedener Hinsicht Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der hier gegenüber den Antragstellern getroffenen Entscheidung mit Blick auf deren Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG bei Ausländern) unter dem Gesichtspunkt, dass unklar erscheint, ob mit der strittigen Versagung eine deutliche Verbesserung der Lärmsituation für die Anwohner in dem genannten Bereich erreichbar ist (vgl. hierzu BayVGH, Urteil vom 25.01.2010 - 22 N 09.1193 -, NVwZ-RR 2010, 514 <Rn. 35 ff., insb. 38 ff.>). Soweit die Antragsgegnerin nämlich (wohl in Anknüpfung an eine Anfrage der Straßenverkehrsbehörde der Antragsgegnerin an das Polizeipräsidium Stuttgart vom 14.05.2018; vgl. auch das Antwort-Schreiben des PHK ... vom 29.05.2018 jeweils unter AS 169 in Band 1 der Gaststättenakte der Antragsteller) darauf Bezug nimmt, dass insbesondere „die üblicherweise mit der Ausgehszene verbundenen Geräusche wie z.B. lärmende Personen vor Gaststätten oder sog. Cruisen mit getunten Fahrzeugen auf der Straße“ geeignet seien, Störungen der Nachtruhe herbeizuführen, weisen die Antragsteller zu Recht darauf hin, dass insoweit möglicherweise eine Differenzierung der Sperrzeitpraxis danach in Betracht kommt, ob die im Bereich E.-Straße/J.-Platz gelegenen Gaststätten über eine Außenbewirtschaftung verfügen und/oder ihr Angebot an sog. „Cruiser“ richten. Auch insoweit fehlt es jedoch bislang an hinreichend belastbaren Feststellungen der Antragsgegnerin sowie an entsprechenden Ermessenserwägungen. Ferner erscheint dem Senat auch zweifelhaft, ob dem von der Antragsgegnerin maßgeblich in den Blick genommenen Phänomen „lärmender Personen vor Gaststätten“ in geeigneter Weise dadurch zu begegnen wäre, dass die Besucher der diversen Gaststätten im Bereich E.-Straße/J.-Platz entgegen der bisherigen Praxis einer Verteilung des An- und Abfahrtverkehrs über die gesamte Nachtzeit nunmehr am Wochenende im Zeitraum gegen 05:00 Uhr bzw. unter der Woche gegen 03:00 Uhr gebündelt den Heimweg anträten.

25

cc) Angesichts des Vorstehenden hätte die Antragsgegnerin hier schließlich aller Voraussicht nach jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes eine angemessene Übergangsregelung für diejenigen Gastwirte treffen müssen, die sich - wie die Antragsteller - in ihrem Betriebskonzept auf die von der Antragsgegnerin in ihrer Verwaltungspraxis der vergangenen 25 Jahre vorgenommene faktische Freigabe der Sperrstunde ihnen gegenüber eingerichtet haben. Den Antragstellern waren auch bis zur Anhörung durch die Antragsgegnerin zur nunmehr erstmals beabsichtigten Versagung der beantragten Sperrzeitverkürzung mit Schreiben vom 21.06.2018 keine Umstände bekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt, die eine Änderung der Verwaltungspraxis hätten rechtfertigen können. Insoweit wäre den betroffenen Gastronomiebetrieben, die in einer vergleichbaren Weise wie die Antragsteller von der beabsichtigten Änderung der Sperrzeitpolitik der Antragsgegnerin erfasst werden (sollen), jedenfalls ein angemessener Übergangszeitraum für eine gegebenenfalls erforderliche Neuausrichtung ihres Betriebskonzepts zuzubilligen gewesen. Denn bei längerfristigen Bewilligungen und gleichbleibenden Verhältnissen (von denen jedenfalls nach derzeitigem Erkenntnisstand auszugehen ist) ist die übergangslose Beendigung einer länger befolgten Praxis, den Beginn der Sperrzeit hinauszuschieben, dann ermessensfehlerhaft, wenn eine zumutbare Möglichkeit besteht, die Abkehr von der bisherigen Praxis elastisch und unter angemessener Berücksichtigung der Investitionen des betroffenen Gaststätteninhabers vorzunehmen (vgl. für eine Übergangsfrist von einem Jahr in solchen Fällen zur Berücksichtigung von Vertrauensschutzgesichtspunkten etwa Michel/Kienzle/Pauly, GastG-Kommentar, 14. Auflage 2003, § 18 <Rn. 28> unter Verweis auf OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 04.06.1969 - 2 A 26/68 -, GewArch 1969, 261, wo allerdings in einer der vorliegenden Fallgestaltung vergleichbaren Konstellation bei deutlich kürzerer Dauer der geübten Verwaltungspraxis sogar eine etwa vierjährige Auslaufzeit als geboten angesehen wurde, nachdem keine zwingenden Gründe für eine sofortige Aufgabe dieser Praxis - etwa aufgrund aktueller Lärmmessungen - vorlagen).

III.

26

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 54.4 des Streitwertkataloges 2013. Eine Reduzierung des Streitwerts für das Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz kommt wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs).

27

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

 


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