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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 10. Senat
Entscheidungsdatum:19.03.1991
Aktenzeichen:10 S 1128/90
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:1991:0319.10S1128.90.0A
Dokumenttyp:Urteil
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Normen:Art 49 Abs 1 Verf BW, § 113 Abs 1 S 4 VwGO, § 1 Nr 2 AtG, § 7b AtG, § 17 Abs 5 AtG ... mehr

Zur Rechtmäßigkeit der Stillegung eines Kernkraftwerks - Fortsetzungsfeststellungsklage zwecks Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses - Aussichtslosigkeit des Amtshaftungsprozesses

Leitsatz

1. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse läßt sich dann nicht mit der Begründung verneinen, der vom Kläger angekündigte Amtshaftungsprozeß sei aussichtslos, wenn zwar ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht der Behörde, der eine Amtspflichtverletzung angelastet wird, bescheinigt hat, rechtmäßig gehandelt zu haben, diese Entscheidung aber lediglich nach summarischer Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs 5 VwGO getroffen worden ist.

2. Die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten umfaßt unbeschadet des Ressortgrundsatzes auch die Befugnis zu Einzelweisungen, wenn das politisch richtungsweisende Element gerade darin besteht, daß der Ministerpräsident in einer Angelegenheit, die von besonderer politischer Bedeutung ist, Maßnahmen zur Zielverwirklichung ergreift.

3. Es stellt keine sachfremde Erwägung dar, wenn die atomrechtliche Aufsichtsbehörde von ihrer Befugnis, nach § 19 Abs 3 S 2 Nr 3 AtG die Stillegung eines Kernkraftwerks anzuordnen, unter Hinweis darauf Gebrauch macht, daß der ungenehmigte Betrieb einer kerntechnischen Anlage der staatlichen Schutzverpflichtung des § 1 Nr 2 AtG widerspricht und den Straftatbestand des § 327 Abs 1 StGB erfüllt.

4. Dritte, die atomrechtliche (Teil-)Genehmigungen deshalb nicht mit Erfolg anfechten können, weil die Verfahrens- und die Bestandskraftpräklusion entgegensteht, können sich dessen ungeachtet dagegen zu Wehr setzen, daß ein Kernkraftwerk ohne eine erforderliche (Teil-)Genehmigung betrieben wird. Von der Ermessensermächtigung des § 19 Abs 3 S 2 Nr 3 AtG ist es gedeckt, wenn die Aufsichtsbehörde die einstweilige Betriebseinstellung auch deshalb anordnet, um den Interessen dieser Dritten Rechnung zu tragen.

5. Es entspricht dem Zweck der Ermessensermächtigung des § 19 Abs 3 S 2 Nr 3 AtG ein Kernkraftwerk stillzulegen, solange die Frage der Genehmigungsfähigkeit noch klärungsbedürftig ist.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle VGHBW-Ls 1991, Beilage 6, B1
Abkürzung Fundstelle VBlBW 1991, 370-371 (Leitsatz und Gründe)

weitere Fundstellen einblendenweitere Fundstellen ...

Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

nachgehend BVerwG, 14. Mai 1992, Az: 7 C 16/91, Beschluss

Tatbestand

1

Die Klägerin betreibt auf der Grundlage von drei Teilerrichtungsgenehmigungen, zwei Teilbetriebsgenehmigungen samt Nachträgen sowie sonstigen Genehmigungen seit 1969 das Kernkraftwerk O -- KWO --.

2

Die Beigeladenen beantragten am 20.4.1989, die Betriebseinstellung anzuordnen. Zur Begründung führten sie aus: Das KWO werde ohne die erforderliche Dauerbetriebsgenehmigung betrieben. Genehmigt sei nur der Anfahr- und Probebetrieb. In die Nachträge zur 2. TBG könne nicht eine konkludent erteilte Dauerbetriebsgenehmigung hineininterpretiert werden. Ob ein Dauerbetrieb verantwortet werden könne, sei aufgrund einer Öffentlichkeitsbeteiligung zu prüfen, die im Falle des KWO nicht stattgefunden habe. Der genehmigungslose Zustand lasse sich nur durch eine Betriebseinstellung beseitigen, da er nicht zulässigerweise durch eine nachträgliche Genehmigung behoben werden könne. Der Dauerbetrieb sei nicht genehmigungsfähig, da eine dem heutigen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechende Schadensvorsorge nicht zu gewährleisten sei.

3

Mit Entscheidung vom 28.7.1989 lehnte das Ministerium für Umwelt Baden-Württemberg es ab, die Betriebseinstellung anzuordnen: Zwar komme eine Betriebseinstellung auch im gestuften Verfahren in Betracht, wenn die Beschaffenheit oder der Betrieb der Anlage im Widerspruch zum Gestattungsumfang der vorliegenden Teilgenehmigungen stehe. Für das KWO treffe das jedoch nicht zu. Die Teilbetriebsgenehmigungen und die acht Nachträge bildeten eine ausreichende Rechtsgrundlage für den Betrieb.

4

Der Senat hat auf die Klagen der Beigeladenen den Beklagten durch Urteil vom 23.5.1990 -- 10 S 2495/89 -- (VBlBW 1990, 415) verpflichtet, über den Stillegungsantrag erneut zu entscheiden, und zur Begründung ausgeführt: Es treffe nicht zu, daß die Summe der der Klägerin erteilten Genehmigungen einer Vollgenehmigung gleichstehe. Das Genehmigungsverfahren sei noch nicht abgeschlossen. Der letzte Teilschritt auf der Gestattungsebene fehle. Die Klägerin könne sich nur für die Errichtung der Anlage auf eine lückenlose Kette von Teilgenehmigungen berufen. Für den Betrieb gelte dies nicht. Die 2. TBG vom 20.9.1968 weise nicht die Merkmale einer Schlußgenehmigung auf. Sie erstrecke sich lediglich auf den Anfahr- und Probebetrieb. Die Genehmigung des Dauerbetriebes sei einer späteren Entscheidung vorbehalten worden, die noch ausstehe. Die Nachträge, die in der Folgezeit erlassen worden seien, seien nicht geeignet gewesen, das Genehmigungsdefizit zu beheben, denn sie hätten nicht dazu geführt, daß sich die 2. TBG mit ihnen zu einer Vollgenehmigung aufsummiert habe.

5

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 15.11.1990 (7 B 113.90) auf die Beschwerden der Klägerin und des Beklagten die Revision gegen dieses Urteil zugelassen.

6

Der Sprecher der baden-württembergischen Regierung teilte der Presse am 23.5.1990 mit, der baden-württembergische Ministerpräsident habe als Reaktion auf die Senatsentscheidung "unmißverständlich klargemacht, daß jedes Kernkraftwerk in Baden-Württemberg auf einer 'gesicherten formellen und materiellen Rechtsgrundlage' betrieben werden müsse", und das Umweltministerium "gebeten, schnellstmöglich die Einstellung des Betriebes des Kernkraftwerkes O anzuordnen".

7

Das Ministerium für Umwelt Baden-Württemberg teilte der Klägerin am Nachmittag des 23.5.1990 die Absicht mit, das KWO unverzüglich für zunächst drei Monate stillzulegen, und räumte die Gelegenheit ein, hierzu bis zum 25.5.1990, 12.00 Uhr, Stellung zu nehmen.

8

Mit Schriftsatz vom 25.5.1990 machte die Klägerin geltend: Die Anhörung verfehle ihren Zweck, da die Entscheidung offenbar bereits feststehe. Für die beabsichtigte Betriebseinstellung gebe es keinen Rechtfertigungsgrund. Das KWO laufe seit 22 Jahren ohne Beanstandungen und ohne Beeinträchtigung der Nachbarschaft. Es sei durch gezielte Nachrüstmaßnahmen dem neuesten Stand sicherheitstechnischer Überlegungen weitgehend angepaßt worden. Das vom Senat angenommene Fehlen der Schlußgenehmigung liege ausschließlich im Verantwortungsbereich des Landes Baden-Württemberg. Die vorläufige Stillegung führe zu wirtschaftlichen Einbußen in einer Größenordnung von täglich ca. 250.000,-- DM.

9

Das Umweltministerium traf am 25.5.1990 die Anordnung, den Leistungsbetrieb des KWO mit sofortiger Wirkung einstweilen bis zum 31.8.1990 einzustellen, und führte hierzu aus: Auf der Grundlage der Senatsentscheidung vom 23.5.1990 mache es von dem ihm gesetzlich eingeräumten Ermessen Gebrauch, den Betrieb zu unterbinden. Da die Urteilsgründe noch nicht vorlägen, komme allerdings nur eine vorläufige Regelung in Betracht. Es treffe zu, daß vom KWO keine Gefährdung ausgehe. Im Hinblick auf die in § 1 Nr. 2 AtG normierte besondere Schutzverpflichtung des Staates könne die Durchführung des Leistungsbetriebs indes nur hingenommen werden, wenn auch die formellen Voraussetzungen hierfür gegeben seien. Von der Anlage betroffene Dritte könnten insoweit ebenfalls ein erhebliches Interesse geltend machen. Außerdem und vor allem stelle der Betrieb einer kerntechnischen Anlage ohne die erforderliche Genehmigung eine Straftat im Sinne von § 327 StGB dar. Demgegenüber müßten die Interessen der Klägerin zurücktreten. Die Entscheidung über die vorläufige Betriebseinstellung sei deswegen nicht unverhältnismäßig, weil die Klägerin ohnehin beabsichtige, die Anlage im Rahmen der routinemäßig vorgesehenen Revision vom 23.6. bis zum 30.7.1990 außer Betrieb zu nehmen.

10

Die Klägerin hat am 28.5.1990 Anfechtungsklage erhoben, die sie nach Ablauf der Stillegungsfrist auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt hat.

11

Sie trägt vor: Sie beabsichtige, wegen eines rechtswidrigen Eingriffs in ihren Gewerbebetrieb Entschädigungsansprüche gegen den Beklagten zu erheben. Die Stillegungsanordnung vom 25.5.1990 sei rechtswidrig gewesen. Ihr sei keine ordnungsgemäße Anhörung vorausgegangen. Das Umweltministerium gehe zu Unrecht davon aus, daß der Dauerbetrieb des KWO nicht vollständig durch Genehmigungen gedeckt sei. Selbst wenn dem Senat darin zu folgen wäre, daß sich aus der 2. TBG samt Nachträgen keine Dauerbetriebsgenehmigung ergebe, bilde jedenfalls die im Verfahren 10 S 2495/89 nicht berücksichtigte Genehmigung vom 26.11.1987 eine geeignete Grundlage für den dauerhaften Betrieb. Auch unter Ermessensgesichtspunkten sei die Entscheidung vom 25.5.1990 fehlerhaft. Sie leide an einem Ermessensausfall. Das Umweltministerium habe bereits am 23.5.1990 vom Ministerpräsidenten die verbindliche Weisung erhalten, die Stillegungsanordnung zu erlassen. Hierdurch habe es seine Entscheidungsfreiheit faktisch und rechtlich eingebüßt. Jedenfalls habe das Ministerium von dem ihm eingeräumten Ermessen fehlerhaften Gebrauch gemacht. Es habe den Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtG verkannt. Auf diese Bestimmung könnten behördliche Anordnungen nur dann gestützt werden, wenn die dort genannten Schutzgüter beeinträchtigt seien. Hiervon könne bei einem bloßen Fehlen formeller Voraussetzungen keine Rede sein. Das Ministerium habe zudem das Verhältnis des § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG zu § 327 StGB auf den Kopf gestellt. Es habe die Verwaltungsrechtsakzessorietät des Strafrechts umgekehrt in eine Strafrechtsakzessorietät des Verwaltungsrechts. Dies führe entgegen der Wertung des § 19 Abs. 3 AtG im Ergebnis dazu, daß durch § 327 StGB unzulässigerweise das der Aufsichtsbehörde ausdrücklich eingeräumte Ermessen beseitigt werde. Auch die Interessen der Nachbarn hätten bei der Ermessensausübung außer Betracht bleiben müssen. Nicht jeder Verfahrensfehler führe zur Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte Dritter. Die verfahrensrechtlichen drittbegünstigenden Sicherungen des Genehmigungsverfahrens seien beachtet worden. Die Beigeladenen hätten seinerzeit keine Einwendungen erhoben. Mit Genehmigungsabwehransprüchen seien sie präkludiert. Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung sei nicht erforderlich. Es sei nicht ersichtlich, welche Interessen der Nachbarschaft nach 22-jährigem Betrieb von heute auf morgen eine Stillegung rechtfertigen sollten. Das Umweltministerium habe ihre Belange unberücksichtigt gelassen. Es habe nicht gewürdigt, daß ihr bei 61 Stillstandstagen ein Schaden von ca. 61 Mio. DM entstehe. Es habe übersehen, daß sich der von ihm im Anschluß an das Senatsurteil festgestellte Genehmigungsmangel auf eine schonendere Weise als durch eine Betriebseinstellung habe beseitigen lassen. Als ein in dieser Hinsicht geeignetes Mittel habe sich eine Duldung angeboten.

12

Die Klägerin beantragt,

13

festzustellen, daß die Anordnung des Ministeriums für Umwelt Baden-Württemberg vom 25.5.1990 rechtswidrig war.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er führt aus: Die Klage sei unzulässig, denn die Klägerin habe kein berechtigtes Feststellungsinteresse. Ein Amtshaftungsanspruch sei aus mehreren Gründen offensichtlich ausgeschlossen. Bei Ermessensentscheidungen komme ein solcher nur bei schwerwiegenden Fehlern in Betracht. Hiervon könne keine Rede sein, da der Senat dem Umweltministerium im (Eil-)Verfahren 10 S 1129/90 (Beschluß vom 27.6.1990) eine ordnungsgemäße Ermessensausübung bescheinigt habe. Im Hinblick auf diese Entscheidung falle dem Ministerium jedenfalls kein Verschulden zur Last. Im übrigen fehle der notwendige haftungsbegründende Zurechnungszusammenhang zwischen der getroffenen Anordnung und dem behaupteten Schaden, da die Klägerin bei rechtstreuem Verhalten mit Rücksicht auf § 327 StGB den Betrieb ohnehin hätte einstellen müssen. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Klägerin sei vor Erlaß der Betriebseinstellungsanordnung angehört worden. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG lägen vor. Dies ergebe sich aus dem Senatsurteil vom 23.5.1990, das für ihn Verbindlichkeit beanspruche, solange es im Revisionsverfahren nicht aufgehoben worden sei. Die gegen die Ermessensausübung erhobenen Einwände seien schon deshalb in sich nicht stimmig, weil die Klägerin einerseits vortrage, das Umweltministerium habe wegen einer Weisung des Ministerpräsidenten von seinem Ermessen keinen Gebrauch gemacht, andererseits aber in aller Ausführlichkeit darlege, welche fehlerhaften Ermessenserwägungen angestellt worden seien. Die auf Zeitungsberichte gestützte Behauptung, das Ministerium sei aufgrund der Bindung an die Erklärungen des Ministerpräsidenten nicht in der Lage gewesen, Ermessen auszuüben, entspreche nicht den tatsächlichen Verhältnissen. Fehl gehe auch die Annahme, die Berücksichtigung des § 1 Nr. 2 AtG und des § 327 Abs. 1 StGB im Rahmen der Ermessensentscheidung begründe einen Ermessensmangel, da sie der Wertung des § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG widerspreche. Für den angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei ebenfalls nichts ersichtlich. Das Ministerium für Umwelt Baden-Württemberg habe nicht verkannt, daß für das KWO zahlreiche Genehmigungen vorlägen. Treffe es zu, daß der dauerhafte Betrieb noch nicht genehmigt sei, so könne indes auf die Durchführung eines den Verfahrensregelungen des Atomrechts entsprechenden Genehmigungsverfahrens nicht verzichtet werden. Die Erteilung der fehlenden Genehmigung könne nicht als bloße Formalie angesehen werden. Erst nach eingehender Prüfung lasse sich eine Entscheidung darüber treffen, ob der Weiterbetrieb des KWO aus heutiger Sicht genehmigungsfähig sei. Für die von der Klägerin erstrebte Duldung gebe es im Atomgesetz keine Rechtsgrundlage.

17

Die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten, die vorliegenden Verwaltungsvorgänge und den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

19

Die Klage, über die der Senat nach § 48 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in der Fassung vom 17.12.1990 (BGBl. I S. 2809) zu entscheiden hat, ist zulässig. Die Anordnung des Ministeriums für Umwelt Baden-Württemberg vom 25.5.1990 hat sich nach Klageerhebung infolge Zeitablaufs erledigt. Die Grundlage für den Übergang von dem ursprünglichen Aufhebungsbegehren zu dem Antrag festzustellen, daß diese Anordnung rechtswidrig war, gibt § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO her. Entgegen der Auffassung des Beklagten hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse an einer solchen Feststellung.

20

Die Klägerin leitet ihr Feststellungsinteresse aus der Absicht her, Entschädigungsansprüche geltend zu machen. Die schlüssige Erklärung, einen Entschädigungsprozeß führen zu wollen, ist geeignet, ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO zu begründen, denn die verwaltungsgerichtliche Feststellung erzeugt Bindungswirkungen auch für den Zivilprozeß (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.1.1980, GewArch. 1980, 225). Voraussetzung freilich ist, daß das Vorhaben, Ersatzansprüche zu erheben, nicht offensichtlich aussichtslos ist (vgl. BVerwG, Urteile v. 3.6.1983, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 133, und v. 17.10.1985, ZBR 1986, 149). Der Beklagte wendet zu Recht ein, daß eine Amtshaftungsklage nur dann Erfolg verspricht, wenn der geltend gemachte Schaden auf einer schuldhaften Amtspflichtverletzung beruht. Er übersieht indes, daß die Klägerin sich nicht nur auf § 839 BGB beruft, sondern mit der Behauptung, das Opfer eines enteignungsgleichen Eingriffs geworden zu sein, sich außerdem eines verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruchs berühmt. Aber auch im Hinblick auf einen Amtshaftungsanspruch kann es nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein, im Rahmen des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO den zivilgerichtlichen Schadensersatzprozeß praktisch vorwegzunehmen. Ein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz erübrigt sich nur dann, wenn der Mißerfolg vor den Zivilgerichten bereits vorprogrammiert ist. Keiner der vom Beklagten angesprochenen Aspekte rechtfertigt indes den Schluß, daß die von der Klägerin angekündigte Amtshaftungsklage offensichtlich aussichtslos ist.

21

Eine Amtspflichtverletzung im Sinne des § 839 Abs. 1 S. 1 BGB kommt -- ebenso wie ein enteignungsgleicher Eingriff -- bei einer Ermessensentscheidung nicht erst dann in Betracht, wenn die Schwelle des Ermessensmißbrauchs erreicht ist oder ein Fall evident fehlerhafter Amtstätigkeit vorliegt. Vielmehr ist grundsätzlich ungeachtet der vom Beklagten angedeuteten Bedenken jeglicher Ermessensfehlgebrauch geeignet, einen Schadensersatzanspruch zu begründen (vgl. BGH, Urteile v. 15.2.1979, BGHZ 74, 144, und v. 12.7.1979, BGHZ 75, 120). Auch die Frage des Verschuldens läßt sich nicht so eindeutig verneinen, daß ein Amtshaftungsprozeß von vornherein aussichtslos erscheint. Es trifft zu, daß für einen Schuldvorwurf regelmäßig kein Raum ist, wenn ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht der Behörde, der eine Amtspflichtverletzung angelastet wird, bescheinigt hat, rechtmäßig gehandelt zu haben (vgl. BVerwG, Urteile v. 9.10.1984, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 144, v. 15.11.1984, NVwZ 1985, 265, und v. 25.8.1988, NVwZ 1989, 158; zu den Abstrichen, die unter bestimmten Voraussetzungen von diesem Grundsatz zu machen sind, vgl. BGH, Urteile v. 7.2.1980, NJW 1980, 1679, und v. 5.6.1986, NVwZ 1987, 258, sowie BVerwG, Urt. v. 1.3.1990, DVBl. 1991, 46). Der Senat hat zwar die Stillegungsverfügung vom 25.5.1990 im Verfahren 10 S 1129/90 gebilligt. Hieraus ergeben sich aber nicht die Folgerungen, denen der Beklagte unter dem Blickwinkel des Feststellungsinteresses das Wort redet. Die Rechtsprechung, die er für seine Ansicht in Anspruch nimmt, beruht auf der Erwägung, daß der sachbearbeitende Beamte sich trotz objektiv unrichtiger Gesetzesanwendung kein Verschulden vorhalten zu lassen braucht, wenn er eine Rechtsfrage so beantwortet hat, wie dies ein mit mehreren Rechtskundigen besetztes Gericht getan hat. Dies setzt indes voraus, daß der behördliche und der gerichtliche Prüfungsumfang miteinander korrelieren. Hieran fehlt es, wenn die Behördenentscheidung zum Gegenstand eines Verfahrens gemacht wird, das auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichtet ist. Denn für diese Art des Rechtsschutzes ist typisch, daß sich das Gericht auf eine überschlägige Prüfung beschränkt. Eine größere Prüfungsdichte kann zwar im Einzelfall auch im Eilverfahren geboten sein, wenn die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes praktisch irreversible Folgen mit sich bringt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985, BVerfGE 69, 315). Die erschöpfende Klärung der Sach- und Rechtslage bleibt aber grundsätzlich dem Hauptsacheverfahren vorbehalten. Sinn und Zweck des § 80 Abs. 5 VwGO und des § 123 VwGO schließen mit ein, daß rasch, aber nur vorläufig entschieden wird. Der Zeitfaktor wäre verfehlt, wenn das vorläufige Rechtsschutzverfahren mit einer Vollprüfung befrachtet würde (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.10.1984, GewArch 1985, 17). Auch in dem Verfahren 10 S 1129/90 hat es der Senat damit bewenden lassen, die Rechtmäßigkeit der Stillegungsverfügung vom 25.5.1990 einer summarischen Überprüfung zu unterziehen. Das vorläufige Ergebnis, zu dem er dabei gelangt ist, schließt eine abweichende Beurteilung im Hauptsacheverfahren nicht aus und schneidet der Klägerin noch nicht die Möglichkeit ab, in einem etwaigen Zivilprozeß mit Erfolg die Verschuldensfrage aufzuwerfen. Schließlich läßt sich der Klägerin das Feststellungsinteresse nicht mit dem Argument absprechen, es fehle der notwendige haftungsbegründende Zurechnungszusammenhang zwischen der getroffenen Anordnung und dem behaupteten Schaden. Zwar trifft es zu, daß ein ursächlicher Zusammenhang zwischen Ermessensfehlentscheidung und Schaden nur dann anzunehmen ist, wenn feststeht, daß bei rechtmäßiger Handhabung des Ermessens der Schaden nicht eingetreten wäre (vgl. BGH, Beschl. v. 30.5.1985, VersR 1985, 887). Auch der Rückgriff auf das Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs kommt nur dann in Betracht, wenn die Beeinträchtigung einer eigentumsmäßig geschützten Rechtsposition die unmittelbare Folge einer hoheitlichen Maßnahme ist. Jedoch hebt der Beklagte ohne Erfolg auf den Umstand ab, daß die Klägerin bei rechtstreuem Verhalten mit Rücksicht auf § 327 StGB den Betrieb ohnehin hätte einstellen müssen. Diese Prämisse trifft nur dann zu, wenn das KWO im Sinne des § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG ohne eine erforderliche Genehmigung betrieben wird. Dies hat der Senat im Urteil vom 23.5.1990 im Verfahren 10 S 2495/89 freilich angenommen. Eine abschließende Klärung steht insoweit indes aus, da das Bundesverwaltungsgericht die Revision gegen dieses Urteil zugelassen hat. Steht zwischen den Beteiligten derzeit damit nicht fest, ob § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG, an den § 327 StGB anknüpft, tatbestandlich eingreift, so ist auch die Kausalitätsfrage noch offen.

22

Die Klage ist jedoch unbegründet.

23

Die Stillegungsverfügung des Umweltministeriums vom 25.5.1990 ist rechtmäßig. Die Klägerin wird durch sie nicht in ihren Rechten verletzt.

24

Der Anordnung vom 25.5.1990 haftet kein formeller Mangel an, der zur Aufhebung nötigt. Ohne Erfolg rügt die Klägerin, vor Erlaß der angefochtenen Entscheidung nicht in der rechtlich gebotenen Weise angehört worden zu sein. Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG war ihr Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies ist geschehen. Sie trägt selbst vor, daß das Umweltministerium ihr am Nachmittag des 23.5.1990 anheimgegeben habe, zu der beabsichtigten Stillegung bis zum 25.5.1990, 12.00 Uhr, Stellung zu nehmen. Sie hat von dieser Möglichkeit auch Gebrauch gemacht. Zu Unrecht qualifiziert sie das Vorgehen des Umweltministeriums als leere Förmlichkeit. Ihr ist beizupflichten, daß die Anhörung nicht Selbstzweck ist und sich nicht in einer bloßen Formalität erschöpfen darf. Der Beteiligte soll durch seine Äußerung die Möglichkeit erhalten, die Willensbildung der Behörde zu beeinflussen. Außerdem ist die Anhörung im Verwaltungsinteresse geeignet, zur vollen Klärung des entscheidungsrelevanten Sachverhalts unter Einschluß der für eine Ermessensausübung erheblichen Umstände beizutragen (vgl. BVerwG, Urteil v. 15.12.1983, BVerwGE 68, 267). Der mit § 28 Abs. 1 LVwVfG verfolgte Sicherungs- und Aufklärungszweck ist indes im Vorfeld der Stillegungsanordnung vom 25.5.1990 entgegen der Wertung der Klägerin nicht verfehlt worden. Zwar trifft es zu, daß dem Anhörungserfordernis nur dann genügt ist, wenn der Betroffene genügend Zeit erhält, um sich mit der Sache vertraut zu machen und die Maßnahmen zu treffen, die ihm zur Rechtswahrung geboten erscheinen, und wenn die Behörde die Ausführungen, zu denen sie Gelegenheit gegeben hat, auch zur Kenntnis nimmt und in Erwägung zieht (vgl. BVerwG, Urteil v. 17.8.1982, BVerwGE 66, 111). Jedoch läßt sich unter keinem dieser Aspekte ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 LVwVfG feststellen. Die Klägerin trat der Ankündigung des Umweltministeriums, das KWO stillzulegen, in einem siebenseitigen Schriftsatz entgegen. Sie wies auf verschiedene Gesichtspunkte hin, die nach ihrer Ansicht gegen eine Betriebsstillegung sprachen, ohne zum Ausdruck zu bringen, daß sie in der Kürze der ihr zur Verfügung gestellten Zeit nicht in der Lage gewesen sei, ihren Standpunkt umfassend darzulegen. Auch ihrem späteren Vorbringen läßt sich nicht entnehmen, welche aus ihrer Sicht wesentlichen Umstände in dieser Phase des Verfahrens mangels ausreichender Äußerungsfrist unerwähnt geblieben sein könnten. Als ebenfalls nicht stichhaltig erweist sich ihr Einwand, das Umweltministerium habe ihre Argumente unbeachtet gelassen. Schon die Tatsache, daß auf den Seiten 2 und 3 der Entscheidung vom 25.5.1990 der Inhalt ihres Schriftsatzes vom selben Tage in Stichworten referiert wird, zeigt, daß das Ministerium ihr Vorbringen zur Kenntnis genommen hat. Die Gründe der angefochtenen Verfügung weisen aus, daß es die gegen eine Betriebseinstellung erhobenen Argumente auch in Erwägung gezogen hat. Zwar trifft es zu, daß eine sachliche und substantielle Auseinandersetzung mit den Ausführungen der Klägerin fehlt. Das Umweltministerium läßt es auf Seite 4 der Verfügung mit der Bemerkung bewenden, daß die Darlegungen im Schriftsatz vom 25.5.1990 nicht geeignet seien, eine günstige Entscheidung zu tragen, da die Interessen der Klägerin hinter den Interessen der Allgemeinheit zurückzustehen hätten. Das von der Klägerin insoweit beklagte Argumentationsdefizit ist indes unter dem Aspekt des Anhörungsgebots irrelevant. Den formellen Anforderungen des § 28 Abs. 1 LVwVfG ist schon dann genügt, wenn der Betroffene ersehen kann, daß sein Vorbringen überhaupt Eingang in die Behördenentscheidung gefunden hat. Ob die Behörde seinen Ausführungen in der rechtlich gebotenen Weise bei ihrer Entscheidungsfindung Rechnung getragen hat, bestimmt sich nicht nach § 28 LVwVfG, sondern nach den Vorschriften des materiellen Rechts. Zu einer anderen Beurteilung nötigt nicht der Umstand, daß das Umweltministerium nach der Einschätzung der Klägerin bereits am 23.5.1990 entschlossen war, eine Einstellungsanordnung zu erlassen. § 28 Abs. 1 LVwVfG eröffnet dem Betroffenen lediglich die Möglichkeit, sich rechtliches Gehör zu verschaffen, gewährt ihm aber, so gewichtig die von ihm vorgetragenen Gesichtspunkte auch sein mögen, keinen Anspruch darauf, daß die Behörde von einer seinem Standpunkt entgegengesetzten Position abrückt.

25

Auch materiell-rechtlich begegnet die angefochtene Verfügung keinen durchgreifenden Bedenken. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Bestimmung liegen vor, da das KWO nach den Feststellungen, die der Senat in seinem Urteil vom 23.5.1990 (a.a.O.) getroffen hat, ohne die erforderliche Dauerbetriebsgenehmigung betrieben wird. Danach weist die 2. TBG vom 20.9.1968 weder allein noch in einer Zusammenschau mit den acht Nachträgen, die bis zum 14.9.1984 folgten, die Merkmale einer Genehmigung auf, die alle erdenklichen Betriebsarten eines Kernkraftwerks abdeckt. Die "Genehmigung für die Vornahme von Änderungen" im KWO vom 26.11.1987, die die Klägerin nunmehr als Beleg dafür ins Feld führt, daß der Betrieb vollständig genehmigt ist, rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Sie bildete die Grundlage dafür, das KWO mit neuen Nachlade-Brennelementen auszustatten. Während zuvor im Reaktorkern Nachlade-Brennelemente mit einer Anfangsanreicherung bis zu 3,5 % U-235 und Mischoxid-Brennelemente mit einem mittleren Gehalt an spaltbarem Plutonium bis zu 3 % eingesetzt waren, wurde fortan die Verwendung von Brennelementen mit einer erhöhten Anfangsanreicherung gestattet. Es liegt auf der Hand, daß der Einsatz dieser Brennelemente sowohl nach der Absicht der Klägerin als auch nach dem Willen der Genehmigungsbehörde auf Dauer angelegt war. Gleichwohl ersetzte die Änderungsgenehmigung vom 26.11.1987 ebensowenig wie die vorausgegangenen Nachtragsgenehmigungen die in der 2. TBG einer späteren Entscheidung vorbehaltene Dauerbetriebsgenehmigung. Auch sie erschöpfte sich in einer punktuellen Regelung. Sie war weder dazu bestimmt noch dafür geeignet, die in der 2. TBG offen gelassene Genehmigungslücke zu schließen. Sie betraf einzelne Betriebsvorgänge auf einer Regelungsebene, die die in der 2. TBG getroffene Unterscheidung zwischen Anfahr- und Probebetrieb einerseits sowie Dauerbetrieb andererseits nicht hinfällig werden ließ; sie setzt damit die -- fehlende -- Dauerbetriebsgenehmigung voraus.

26

Die Klägerin lastet dem Umweltministerium zu Unrecht an, nicht ausreichend dem Umstand Rechnung getragen zu haben, daß § 19 Abs. 3 AtG die Betriebseinstellung weder als zwingende noch auch nur als Regelrechtsfolge vorsieht. Wird ein Kernkraftwerk ohne die erforderliche (Voll)-Genehmigung betrieben, so steht es allerdings im Ermessen der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde, die Stillegung anzuordnen. Die Verfügung vom 25.5.1990 leidet indes nicht an einem Ermessensfehler.

27

Ist eine Behörde ermächtigt, nach Ermessen zu handeln, so ist ihre Entscheidung fehlerhaft, wenn sie ihr Ermessen nicht ausübt, weil sie sich rechtlich gebunden fühlt oder aus anderen Gründen davon absieht, den ihr eingeräumten Entscheidungsspielraum zu nutzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.2.1975, BVerwGE 48, 81 und Beschl. v. 21.3.1990, NVwZ 1990, 774). Zu Unrecht geht die Klägerin davon aus, daß die umstrittene Verfügung des Umweltministeriums vom 25.5.1990 an einem derartigen Mangel leide.

28

Wortlaut und Inhalt der Verfügung zeigen eindeutig, daß das Umweltministerium als die nach § 2 der Verordnung der Landesregierung über Zuständigkeiten nach dem Atomgesetz (AtGZuVO) vom 25.4.1983 (GBl. S. 186) zur Aufsicht über das Kernkraftwerk berufene und damit auch für Maßnahmen nach § 19 AtG zuständige Behörde sich bewußt war, eine Ermessensentscheidung zu treffen. Die Verfügung ist getragen von dem Bewußtsein, daß die umstrittene Anordnung, den Leistungsbetrieb des Kernkraftwerks O einstweilen bis zum 31.8.1990 einzustellen, eine Zweckmäßigkeitsentscheidung ist; sie beruht, wie die Begründung ausweist und auch die Klägerin nicht in Abrede stellt, auf einer für Ermessensentscheidungen typischen Abwägung der für und gegen die Maßnahme sprechenden öffentlichen und privaten Interessen und berücksichtigt die vom Betreiber geltend gemachten Belange in der Weise, daß die Einstellung nicht des gesamten, sondern nur des Leistungsbetriebs angeordnet wurde, um die geplante Revision sowie vorgesehene Um- und Nachrüstungen nicht zu beeinträchtigen.

29

Deutlich kommt in der angefochtenen Verfügung auch zum Ausdruck, daß das Umweltministerium die nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG gebotenen Ermessenserwägungen selbst angestellt und nicht, wie die Klägerin meint, eine von anderer Seite bereits getroffene Entscheidung einfach übernommen hat. Nicht zu übersehen ist freilich, daß das Umweltministerium in seine Überlegungen auch das "Ersuchen" des früheren Ministerpräsidenten einbezogen hat, "schnellstmöglich die Einstellung des Betriebs des Kernkraftwerks O anzuordnen". Der Umstand, daß dieses Ersuchen, das der Ministerpräsident wenige Stunden nach der Verkündung des Senatsurteils vom 23.5.1990 artikulierte und durch eine Presseerklärung des Staatsministeriums vom gleichen Tag an die Öffentlichkeit gab, in der Verfügung nicht erwähnt ist, schließt seine maßgebende Bedeutung für die getroffene Entscheidung nicht aus. Daraus läßt sich aber entgegen der Ansicht der Klägerin der Vorwurf, es fehle an einer Ermessensentscheidung der zuständigen Aufsichtsbehörde, nicht herleiten.

30

Soll sich das Ersuchen des Ministerpräsidenten an die zuständige Behörde auf deren Entscheidungsprozeß maßgebend auswirken können, so bedarf dies der Rechtfertigung. Da dem Ministerpräsidenten weder nach dem einfachen Recht (vgl. dazu § 2 AtGZuVO und die §§ 3 bis 5 LVG) noch nach der Verfassung (vgl. Art. 49 Abs. 1 Satz 4 LV) die Zuständigkeit für atomrechtliche Entscheidungen zusteht, kann sich seine Befugnis, auf das Verwaltungsverfahren für die Entscheidung nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG einzuwirken, nur aus seiner im Art. 49 Abs. 1 Satz 1 LV normierten Richtlinienkompetenz ergeben. Von einer derart begründeten Legitimation, den Entscheidungsprozeß richtungsweisend zu beeinflussen, zu dem das zuständige Umweltministerium durch das Senatsurteil vom 23.5.1990 verpflichtet worden war, konnte der Ministerpräsident in der besonderen politischen Situation, die durch das Urteil für das Land Baden-Württemberg entstanden war, jedoch ausgehen.

31

Es besteht in der Rechtslehre weitgehend Einigkeit darüber, daß sich die Richtlinienkompetenz des Regierungschefs zwar grundsätzlich auf staatsrichtungsbestimmende Grundentscheidungen beschränkt, die mit generellen Zielsetzungen auf das Staatsganze ausgerichtet sind, aber bei besonders gelagerten Umständen auch Einzelfälle zum Gegenstand haben kann, wenn sich das prinzipiell richtungsweisende Element gerade und nur in der konkret zu entscheidenden Sachfrage artikuliert (vgl. u.a. Achterberg in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 2, S. 636 f.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, S. 303 und Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 206 f. zu Art. 65 GG sowie zu der im wesentlichen ebenso zu bewertenden Rechtslage bei Art. 49 LV, Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 49, Rdnr. 5 f. Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 49, Rdnr. 5, sowie Knöpfle, DVBl. 1965, 857 ff. (861) und 925 ff., jeweils mit weiteren Nachweisen). Eine solche Situation lag hier vor. Zu den Grundlagen der vom Ministerpräsidenten zu verantwortenden (Art. 49 Abs. 1 Satz 1 LV) Landespolitik gehört es, den Betrieb eines ungenehmigten Kernkraftwerks nicht hinzunehmen. Mit der Entscheidung des Senats vom 23.5.1990 war die Frage des Genehmigungsdefizits beim Kernkraftwerk O, zumal sie schon vorher auf der politischen Ebene und in der Öffentlichkeit kontrovers und unter der wiederholten Versicherung des für die Genehmigung zuständigen Ministeriums diskutiert worden war, daß der Dauerbetrieb genehmigt sei, endgültig zu dem Politikum geworden, das den Ministerpräsidenten herausfordern konnte, mit einem gezielten Ersuchen an das zuständige Umweltministerium darauf hinzuwirken, daß die zur Verwirklichung der landespolitischen Grundentscheidung erforderlichen Schritte eingeleitet werden. Da sich aus der Verfügung des Umweltministeriums vom 25.5.1990 nicht ergibt, daß mit dem Ersuchen des Ministerpräsidenten bereits die getroffene Entscheidung vorweggenommen worden wäre, sondern im Gegenteil ersichtlich ist, daß das Ministerium die Zweckmäßigkeit der nach dem Atomgesetz möglichen Betriebseinstellung trotz der deutlichen Vorprägung durch das Ersuchen des Ministerpräsidenten eigenständig und mit der gebotenen Interessenabwägung selbst beurteilt hat, stellt sich hier nicht die in der staatsrechtlichen Literatur kontrovers diskutierte Frage (vgl. dazu die oben angeführten Nachweise einerseits und Herzog in Maunz/Dürig, Grundgesetz, 6. Aufl. <Stand 1990>, Art. 65, Rdnr. 8 andererseits), ob der Regierungschef im Rahmen seiner Richtlinienkompetenz die Ressortzuständigkeit in besonders schwerwiegenden Situationen, bei denen er anders parlamentarische Konsequenzen zu befürchten hätte, auch einmal an sich ziehen kann. Denn von einem solchen, in der Staatsrechtslehre ganz überwiegend als unzulässig angesehenen "Hineinregieren" in die Zuständigkeit des Umweltministeriums kann bei dem Ersuchen des Ministerpräsidenten vom 23.5.1990 nicht die Rede sein. Das Ersuchen erschöpfte sich -- so jedenfalls ist es von dem für die Entscheidung zuständigen Umweltministerium ersichtlich aufgenommen und in den Entscheidungsprozeß einbezogen worden -- darin, die besondere politische Bedeutung der nach dem Senatsurteil vom 23.5.1990 zu treffenden Behördenentscheidung herauszustellen und aus der Sicht der landespolitischen Zielsetzung das besondere Gewicht des öffentlichen Interesses zu artikulieren, das bei der Annahme des vom Senat festgestellten Genehmigungsdefizits für die Betriebseinstellung sprach, konnte aber bei einer verständigen Würdigung nicht als eine Vorwegnahme der nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG zu treffenden Ermessensentscheidung verstanden werden. Daß das Umweltministerium darin nicht mehr als eine solche Anstoßfunktion gesehen hat, zeigt sich nicht zuletzt in dem Ergebnis seiner eigenständigen Ermessensprüfung, das von dem Ersuchen, den -- gesamten -- Betrieb einzustellen, ersichtlich abweicht und der Klägerin nur den Leistungsbetrieb vorläufig untersagte.

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Findet der Einwand des Ermessensausfalls in der Anordnung vom 25.5.1990 nach alledem keine Bestätigung, so kann den Angriffen der Klägerin eine rechtliche Bedeutung allenfalls unter dem Blickwinkel zukommen, ob die vom Ministerium angeführten Gründe geeignet waren, die Stillegungsentscheidung zu tragen. Die angefochtene Verfügung bietet indes auch unter dieser Fragestellung keinen Anlaß zu rechtlichen Beanstandungen. Sie gibt für den gerügten Ermessensfehlgebrauch nichts her. Richtig am Klagevorbringen ist, daß es einen Ermessensfehler darstellt, wenn die Behörde Gesichtspunkte tatsächlicher oder rechtlicher Art berücksichtigt, die nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermessensermächtigung und der sonstigen zur Ordnung der Rechtsmaterie erlassenen Vorschriften bei der Ermessensausübung keine Rolle spielen dürfen, oder wenn sie einzelnen an sich entscheidungsrelevanten Umständen ein Gewicht beimißt, das ihnen nach den Wertungsgrundsätzen der einschlägigen Normierung objektiv nicht zukommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.11.1979, Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 67, und vom 21.10.1980, BVerwGE 61, 105). Das Umweltministerium hat indes von seinem Ermessen in einer Weise Gebrauch gemacht, die dem Zweck der in § 19 Abs. 3 AtG enthaltenen Ermächtigung und der Systematik des Atomgesetzes entspricht.

33

Zu Unrecht leitet die Klägerin eine Zweckverfehlung daraus her, daß das Ministerium in der Begründung der Verfügung vom 25.5.1990 ausdrücklich hervorhebt, keinen Grund zu der Annahme zu haben, daß vom KWO Gefährdungen ausgehen könnten. Eine Betriebseinstellung auf der Grundlage des § 19 Abs. 3 AtG kommt nicht nur und nicht erst dann in Betracht, wenn es darum geht, die Nachbarschaft oder die Allgemeinheit vor Gefahren zu bewahren. Dies folgt bereits unmittelbar aus § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG, auf den die angefochtene Verfügung gestützt ist. Danach ist die Anordnung der Betriebseinstellung an die Voraussetzung geknüpft, daß eine kerntechnische Anlage ohne eine erforderliche Genehmigung betrieben wird. Diese Bestimmung stellt eine der Ausprägungen ("insbesondere") der Grundregelung des § 19 Abs. 3 S. 1 AtG dar, in der noch deutlicher zum Ausdruck kommt, daß atombehördliche Aufsichtsmaßnahmen nicht mit Gefahrenabwehrmaßnahmen gleichgesetzt werden können, da klargestellt wird, daß nicht nur Umstände, aus denen sich durch die Wirkung ionisierender Strahlen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sachgüter ergeben können, sondern auch Zustände, die aus sonstigen Gründen den Vorschriften des Atomgesetzes widersprechen, aufsichtsbehördliche Anordnungen rechtfertigen. Daß ein solcher Tatbestand erfüllt ist, wenn eine Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen ohne die dafür erforderliche (Voll-)Genehmigung betrieben wird, liegt auf der Hand.

34

Anders als die Klägerin vermag der Senat auch nicht zu erkennen, inwiefern das Umweltministerium bei seiner Entscheidung von unzutreffenden tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen sein soll.

35

Die Verfügung vom 25.5.1990 läßt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht deshalb ein schlüssiges Entscheidungskonzept vermissen, weil sich das Ministerium auf die in § 1 Nr. 2 AtG normierte besondere Verpflichtung des Staates beruft, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu schützen. Es trifft nicht zu, daß die Schutzgüter dieser Bestimmung durch das "bloße Fehlen formeller Voraussetzungen" nicht beeinträchtigt werden. Als eine Ausformung des in § 1 Nr. 2 AtG formulierten Schutzzwecks erweist sich nicht allein die grundlegende Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, wonach eine Genehmigung "nur" erteilt werden darf, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist. Das Atomgesetz begnügt sich nicht damit, die Genehmigungsbehörde an strenge materiell-rechtliche Genehmigungsvoraussetzungen zu binden. Vielmehr trägt es der staatlichen Schutzpflicht zusätzlich auch dadurch Rechnung, daß es die Erteilung einer Genehmigung von der Beachtung bestimmter Förmlichkeiten in einem mit mehrfachen Sicherungen ausgestatteten Genehmigungsverfahren abhängig macht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.12.1979, BVerfGE 53, 30). Mit dem in § 1 Nr. 2 AtG verankerten Schutzprinzip, das im Konfliktsfall Vorrang vor dem Förderungszweck des § 1 Nr. 1 AtG beansprucht (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.3.1972, DVBl 1972, 678), und der Ausprägung dieses Grundsatzes im Genehmigungsverfahren entspricht der Gesetzgeber mit Rücksicht auf das in einem Kernkraftwerk verkörperte außerordentliche Gefährdungspotential, das im Vergleich zum sonstigen Umwelt- und technischen Sicherheitsrecht gesteigerte Sicherheitsanforderungen erzeugt, seiner verfassungsrechtlichen Pflicht, im Wege vorgezogenen Grundrechtsschutzes durch behördliches Verfahren Grundrechtsverstöße und insbesondere eine Verletzung des in Art. 2 Abs. 2 GG garantierten Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu verhindern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.12.1979, a.a.O.). Vermögen die in Erfüllung dieser Schutzpflicht getroffenen verfahrensrechtlichen Vorkehrungen deshalb nicht zu greifen, weil ein Kernkraftwerk ohne die erforderliche Genehmigung betrieben wird, so widerspricht dies nicht allein den einschlägigen Vorschriften des formellen Rechts, sondern auch dem Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtG. Dem hält die Klägerin vergebens entgegen, die drittbegünstigenden Sicherungen des Genehmigungsverfahrens seien eingehalten worden, da vor Erteilung der ersten Teilgenehmigung die Planunterlagen für das KWO ausgelegt worden seien und ein Erörterungstermin stattgefunden habe. Auch wenn es zuträfe, daß eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung entbehrlich ist, bleibt als ein im Sinne des § 1 Nr. 2 AtG rechtserheblicher Umstand festzuhalten, daß das nach Auffassung des Senats für die Zulassung des Dauerbetriebs erforderliche atomrechtliche Verfahren noch nicht abgeschlossen ist. Für eine Verengung des Schutzzweckes allein auf die Beachtung derjenigen Verfahrensvorschriften, die eine Beteiligung Dritter vorsehen, gibt § 1 Nr. 2 AtG nichts her. Der von der Klägerin erhobene Einwand, die Ermessensentscheidung könne nicht mit Gründen gerechtfertigt werden, die den Ermessensspielraum erst eröffneten, vermag ebenfalls nicht zu greifen. Richtig ist, daß die Aufsichtsbehörde das Fehlen einer Genehmigung im Rahmen des § 19 Abs. 3 AtG nicht gleichzeitig als Tatbestandsmerkmal und als tragenden Ermessensgrund berücksichtigen darf. Dies hat das Umweltministerium indes auch nicht verkannt. Der Hinweis auf § 1 Nr. 2 AtG dient nicht zur Untermauerung des Standpunktes, daß das KWO ohne die erforderliche Genehmigung betrieben wird. Vielmehr soll er unterstreichen, daß das öffentliche Interesse durch den ungenehmigten Betrieb eines Kernkraftwerks in weit stärkerem Maße beeinträchtigt wird als durch den illegalen Betrieb sonstiger genehmigungsbedürftiger Anlagen. Das Ministerium zitiert § 1 Nr. 2 AtG lediglich als Beleg für das Gewicht, das der Gesetzgeber den verfahrensrechtlichen Sicherungen gerade im Atomrecht beilegt. Läßt sich aus dieser Regelung folgern, daß ein dringendes öffentliches Bedürfnis dafür vorhanden ist, dem durch das Atomgesetz aufgerichteten präventiven Verbot praktische Geltung zu verschaffen, so stellt es keine Verfälschung des gesetzgeberischen Willens dar, wenn die Aufsichtsbehörde im Rahmen der nach § 19 Abs. 3 AtG gebotenen Ermessensausübung dem besonderen Stellenwert dieses öffentlichen Interesses bei der Betriebseinstellung Rechnung trägt.

36

Es kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht als Ausdruck sachfremder Erwägungen angesehen werden, wenn die Verfügung vom 25.5.1990 schwergewichtig auch damit begründet wird, daß die Klägerin mit dem derzeit ungenehmigten Betrieb des KWO den Straftatbestand des § 327 Abs. 1 StGB verwirkliche. Die Klägerin stellt selbst nicht in Abrede, daß der objektive Tatbestand dieser Strafnorm erfüllt ist, falls die Annahme des Senats zutrifft, daß der Dauerbetrieb nicht genehmigt ist. In Übereinstimmung mit § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG hebt § 327 Abs. 1 StGB allein darauf ab, ob eine kerntechnische Anlage (vgl. hierzu § 330 d Nr. 2 StGB) ohne die erforderliche Genehmigung betrieben wird. Nicht entscheidend ist, ob die Anlage genehmigungsfähig ist. Ebensowenig kommt es darauf an, ob die Tathandlung zu einer konkreten Gefahr oder gar zu einer Verletzung geführt hat, denn § 327 Abs. 1 StGB weist die Merkmale eines abstrakten Gefährdungsdelikts auf. Es entspricht allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätzen, daß unter Strafe gestellte Handlungen unterbunden werden dürfen, denn das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfaßt die gesamte Rechtsordnung (vgl. BVerwG, Urteile v. 8.9.1981, BVerwGE 64, 55, und vom 25.4.1989, BVerwGE 82, 34; StGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.1.1988, ESVGH 38, 81). Setzt die Klägerin sich über das strafbewehrte Verbot hinweg, das KWO ohne die erforderliche Dauerbetriebsgenehmigung zu betreiben, so liegt hierin eine Störung der öffentlichen Sicherheit, deren Beendigung sich das Umweltministerium in Ausfüllung der Ermessensermächtigung des § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG zulässigerweise als Ziel setzen darf. Unerheblich ist, ob die Klägerin straflos ausgehen muß, weil sie kein Rechtswidrigkeitsverdikt oder kein Schuldvorwurf trifft, denn für die Beurteilung ihrer verwaltungsrechtlichen Verantwortlichkeit kommt es auf diese Gesichtspunkte nicht an. Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, der Rückgriff auf § 327 StGB führe im Ergebnis dazu, daß das in § 19 Abs. 3 AtG normierte Ermessen der Aufsichtsbehörde beseitigt werde. Ebensowenig wie sonst im Polizeirecht verdichtet sich das aufsichtsbehördliche Handlungsermessen allein deshalb zu einer Pflicht zum Einschreiten, weil die Störung der öffentlichen Sicherheit in der Verletzung einer Strafnorm besteht. Die Entscheidung über die Betriebseinstellung wird durch die Tatbestandsmäßigkeit des strafrechtlichen Verhaltens nicht präjudiziert. § 327 Abs. 1 StGB verleiht dem öffentlichen Interesse, dessen Wahrung § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG vornehmlich dient, zwar ein erhebliches Gewicht, enthebt die Aufsichtsbehörde aber nicht automatisch der Verpflichtung, in eine Ermessensprüfung einzutreten, bei der auch andere Interessen berücksichtigt und ihrer Bedeutung entsprechend gewichtet und abgewogen werden müssen. Am Erfordernis einer solchen Abwägung ist das Umweltministerium nicht vorbeigegangen. Es hat sich nicht damit begnügt, für die Betriebseinstellung allein das anhängige strafrechtliche Ermittlungsverfahren ins Feld zu führen. Vielmehr hebt es im Rahmen der bei der Ermessensausübung gebotenen Interessengewichtung auf § 327 StGB zusätzlich ab, um zu illustrieren, daß der formellen Illegalität als Gegenstand des öffentlichen Interesses im Atomrecht eine andere Qualität zukommt als auf sonstigen Rechtsgebieten, auf denen sich ein geringerer Grad der Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses schon äußerlich darin dokumentiert, daß der Gesetzgeber es bei einem Verstoß gegen Genehmigungsvorschriften mit den Sanktionen des Ordnungswidrigkeitenrechts bewenden läßt (vgl. z. B. § 99 GüKG, § 61 PBefG, § 28 GaststättenG, §§ 143 und 144 GewO). Eine Umkehrung der Verwaltungsrechtsakzessorietät des § 327 StGB in eine Strafrechtsakzessorietät des Verwaltungsrechts kann hierin entgegen den von der Klägerin erhobenen Bedenken nicht gesehen werden.

37

Dahinstehen kann, ob die Annahme der Klägerin zutrifft, daß eine behördliche Gestattung, die nicht die nach § 7 Abs. 1 AtG erforderliche Genehmigung ist, die Rechtswidrigkeit des nach § 327 Abs. 1 StGB tatbestandsmäßigen Verhaltens ausschließt. Für den Anwendungsbereich des § 326 StGB hat der Bundesgerichtshof ausgesprochen, daß eine bloße behördliche Duldung als Rechtfertigungsgrund ausscheidet (vgl. Urt. v. 26.4.1990, GewArch 1990, 259). Ob im Rahmen des § 327 StGB andere Grundsätze gelten, wird durch die Strafrechtsprechung zu klären sein. Die von der Klägerin hierzu angestellten Erwägungen bewegen sich auf rein strafrechtlicher Ebene. Sie tragen nichts zur Beantwortung der in diesem Zusammenhang verwaltungsrechtlich allein bedeutsamen Frage bei, welche Rückschlüsse § 327 StGB auf die Gewichtigkeit des öffentlichen Interesses an einer Betriebseinstellung zuläßt, wenn eine kerntechnische Anlage ohne eine erforderliche Genehmigung betrieben wird. Daß das Umweltministerium im Rahmen seines Entscheidungsermessens nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG verpflichtet gewesen wäre, die Klägerin durch eine Duldung des ungenehmigten Betriebs von der Strafbarkeit eines solchen Verhaltens freizustellen, vermag der Senat nicht zu erkennen.

38

Das Umweltministerium hat schließlich entgegen der Ansicht der Klägerin nicht deshalb, weil es mit seiner Maßnahme den Interessen der von der Anlage betroffenen Dritten hat Rechnung tragen wollen, Gesichtspunkte berücksichtigt, die nach dem Sinn und Zweck des Atomgesetzes keine Rolle hätten spielen dürfen. § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG dient -- wie der Senat seinem Urteil vom 25.5.1990 (a.a.O.) eingehend dargelegt hat -- auch dem Drittschutz. Die vom Gesetzgeber eingeräumte Handlungsermächtigung knüpft an die in § 7 AtG getroffene Regelung an. Durch das Genehmigungserfordernis wird sichergestellt, daß eine am Maßstab optimaler Gefahrenabwehr und Risikovorsorge orientierte Prüfung stattfindet, denn wie aus § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu ersehen ist, muß die Genehmigung versagt werden, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage nicht getroffen ist. Ist es der erklärte Wille des Gesetzgebers, dem einzelnen nur solche Auswirkungen einer genehmigungsbedürftigen Anlage zuzumuten, die sich aufgrund einer behördlichen Prüfung als unbedenklich erwiesen haben, so macht es für den Drittschutz keinen prinzipiellen Unterschied, ob sich die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit und -fähigkeit im Rahmen eines Verfahrens nach § 7 AtG oder nach § 19 AtG stellt. Wer eine Anlage der in § 7 Abs. 1 AtG bezeichneten Art ohne die erforderliche atomrechtliche Vollgenehmigung betreibt, verletzt die Rechte von Bürgern, die in der Nähe leben oder dort Sachgüter haben. Denn nicht nur die materiell-rechtlichen Anforderungen an Anlagen, die der friedlichen Nutzung der Kernenergie dienen, sondern auch die verfahrensrechtlichen Sicherungen, insbesondere das Erfordernis eines vollständig durchgeführten atomrechtlichen Verfahrens, sollen den bestmöglichen Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern Dritter vor den Gefahren der Kernenergie gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteile v. 17.12.1986, BVerwGE 75, 285, und v. 9.3.1990, BVerwGE 85, 54). Das Umweltministerium war nicht nur berechtigt, sondern unter Berücksichtigung des mit § 19 Abs. 3 AtG verfolgten Schutzzwecks auch verpflichtet, den Belangen potentieller Drittbetroffener, die dadurch in ihren Rechten beeinträchtigt sein können, daß ein nach § 7 AtG erforderliches Genehmigungsverfahren mit einer abschließenden Prüfung aufgeworfener Sicherheitsfragen noch nicht beendet ist, Rechnung zu tragen.

39

Dies stellt die Klägerin für den hier zu beurteilenden Sachverhalt ohne Erfolg mit dem Argument in Frage, die Beigeladenen könnten nicht als Schutzadressaten des § 19 Abs. 3 AtG berücksichtigt werden, da sie in dem atomrechtlichen Verfahren, das den bestandskräftigen Teilgenehmigungen zugrunde liege, mit Einwendungen ausgeschlossen seien. Sie läßt dabei außer acht, daß im Schutzbereich des Art. 2 Abs. 2 GG als potentielle Drittbetroffene nicht bloß die Beigeladenen, sondern auch sonstige Nachbarn in Betracht kommen, bei denen die Präklusionsproblematik -- etwa deshalb, weil sie im maßgeblichen Zeitpunkt der Auslegung der Antragsunterlagen noch nicht geboren oder noch nicht ortsansässig waren -- keine Rolle spielt. Im übrigen war es dem Umweltministerium nicht verwehrt, sich bei seiner Ermessensentscheidung auch der Interessen der Beigeladenen anzunehmen. Die Präklusionsvorschriften des Atomrechts standen dem nicht im Wege.

40

§ 7 Abs. 3 AtG in der ursprünglichen Fassung vom 23.12.1959 läßt in Verbindung mit § 3 Abs. 1 der Atomanlagen-Verordnung -- AtAnlV -- vom 20.5.1960 (BGBl. I S. 310) nicht die Schlüsse zu, die die Klägerin aus dieser Regelung zieht. Danach ist mit Einwendungen nicht nur für das Verwaltungsverfahren, sondern auch für das gerichtliche Verfahren ausgeschlossen, wer die in § 2 Abs. 2 Nr. 2 AtAnlV bezeichnete Frist ungenutzt hat verstreichen lassen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.7.1982, BVerfGE 61, 82, und BVerwG, Urteil v. 17.7.1980, BVerwGE 60, 297). § 3 Abs. 1 AtAnlV ist zwar an sich auf die atomrechtliche Vollgenehmigung zugeschnitten, doch ist kein Grund dafür ersichtlich, daß etwas anderes gelten soll, wenn die Genehmigung für das beantragte Gesamtprojekt in Teilschritten erteilt wird. Macht ein Betroffener von der Möglichkeit, im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung Einwendungen zu erheben, keinen Gebrauch, so wirkt sich die in § 3 Abs. 1 AtAnlV angeordnete Verfahrenspräklusion nach Maßgabe ihrer sachlichen Reichweite auf das gesamte gestufte Verfahren aus, es sei denn, daß sich auf einer der Genehmigungsstufen eine zusätzliche Bekanntmachung und Auslegung als notwendig erweist. Es kann dahinstehen, ob den Beigeladenen, die in dem Offenlegungsverfahren, das der Erteilung der 1. TEG für das KWO im Jahre 1965 vorausging, keine Einwendungen erhoben haben, die Möglichkeit abgeschnitten ist, Teilgenehmigungen, die in der Vergangenheit erteilt wurden oder für die Zukunft noch bevorstehen, mit Erfolg anzufechten. Die Verfahrenspräklusion, die die Beigeladenen sich nach Ansicht der Klägerin entgegenhalten lassen müssen, kann jedenfalls nicht als Mittel dafür herhalten, daß ihnen auch das Recht abgesprochen wird, sich dagegen zur Wehr zu setzen, daß das KWO im Sinne des § 19 Abs. 3 AtG ohne eine erforderliche Genehmigung betrieben wird. § 3 Abs. 1 AtAnlV enthält einen gesetzlichen Verwirkungstatbestand. Das Vorbringen von Einwendungen soll zur sachlichen Bewältigung des Verfahrensstoffs durch die Genehmigungsbehörde beitragen und es dem Betreiber ermöglichen, sich bei der Projektplanung schon in einem frühen Stadium auf die Bedenken einzustellen, auf die das Vorhaben stößt. Hält der Betreiber sich in den bei der Öffentlichkeitsbeteiligung vorgezeichneten und durch Genehmigung abgesteckten Grenzen, so verdient er nicht zuletzt mit Rücksicht auf sein Investitionssicherungsinteresse davor geschützt zu werden, daß er nachträglich noch mit Gegenvorbringen überzogen wird. Dagegen gibt die Verwirkungspräklusion keine Handhabe dafür, auch Angriffe abzuwehren, die darauf abzielen, ihn in die Schranken zu verweisen, die sich aus dem genehmigten Bestand für ihn ergeben.

41

Auch der Gesichtspunkt der Bestandskraftpräklusion nötigte das Umweltministerium nicht dazu, die Belange der Beigeladenen bei seiner Entscheidung von vornherein auszuklammern. Das Genehmigungsverfahren darf in Teilschritten durchgeführt werden. Zu den Mitteln der abschnittsweisen Bewältigung eines Vorhabens gehören u.a. auch Teilgenehmigungen. Sie stehen in ihrem gestattenden und dem hiermit korrespondierenden definitiv feststellenden Teil einer Vollgenehmigung gleich, erfordern zusätzlich aber, wie dies in § 1 Abs. 2 AtAnlV und in § 18 Abs. 1 AtVfV vorausgesetzt ist, ein vorläufiges positives Gesamturteil, das über den von der Genehmigung erfaßten Projektausschnitt hinaus die Genehmigungsfähigkeit des Gesamtvorhabens in den Blick nimmt und besagt, daß der Realisierung in nachfolgenden Genehmigungsschritten keine von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse entgegenstehen dürfen (vgl. BVerwG, Urteile v. 9.7.1982, Buchholz 451.171 AtG Nr. 11, v. 19.12.1985, BVerwGE 72, 300, und v. 9.9.1988, BVerwGE 80, 207). Werden Teilgenehmigungen nicht angefochten, so entfalten sie nach Maßgabe des § 7 b AtG Bindungswirkungen. Soweit in einer Teilgenehmigung über einen Antrag nach § 7 AtG entschieden worden und diese Entscheidung bestandskräftig geworden ist, können nach dieser Bestimmung im weiteren Verfahren zur Genehmigung der Anlage Einwendungen Dritter nicht mehr aufgrund von Tatsachen erhoben werden, die schon vorgebracht waren oder von den Dritten nach den ausgelegten Unterlagen oder dem ausgelegten Bescheid hätten vorgebracht werden können. Von dieser Bestandskraftpräklusion erfaßt ist im Prinzip auch das vorläufige positive Gesamturteil, das nicht nur verfahrensrechtliche Bedeutung hat, sondern einen Teil des materiellen Regelungsgehalts ausmacht (vgl. BVerwG, Urteile v. 19.12.1985, a.a.O., und v. 9.9.1988, a.a.O.). Die Beschränkung der Prüfung bei weiteren Teilgenehmigungsschritten auf die in früheren Teilentscheidungen noch nicht behandelten Fragen entbindet die Genehmigungsbehörde indes nicht von der Pflicht, sich darüber Gewißheit zu verschaffen, ob sich das vorläufige positive Gesamturteil, das sie sich zu einem früheren Zeitpunkt gebildet hat, noch als tragfähig erweist. Denn das prognostische Urteil, daß sich das Gesamtvorhaben voraussichtlich als genehmigungsfähig erweisen werde, entfaltet nach Maßgabe seiner Vorläufigkeit für neue Teilgenehmigungen lediglich eine eingeschränkte Bindungswirkung, die entfällt, wenn ein noch nicht abschließend geprüfter Teil des Genehmigungstatbestandes nach dem Ergebnis einer späteren Detailprüfung nicht so, wie ursprünglich vorgesehen, verwirklicht werden kann, oder infolge einer Änderung der Sach- oder Rechtslage neue Anforderungen gestellt werden müssen. Das vorläufige positive Gesamturteil ist mit jeder weiteren Teilgenehmigung unter Berücksichtigung zwischenzeitlicher Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik daraufhin zu überprüfen, ob es noch aufrechterhalten werden kann. Werden Zweifel daran laut, ob eine bereits teilweise genehmigte Anlage so, wie sie konzipiert ist, in Einklang mit § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG betrieben werden kann, so darf eine neue Teilgenehmigung erst erteilt werden, wenn die Zweifel, sei es aufgrund einer ergänzenden Aufklärung, sei es nach einer Änderung des Anlagenkonzepts, ausgeräumt sind, was erforderlich machen kann, daß bestandskräftige Teilgenehmigungen geändert, ergänzt, oder auch ersetzt werden müssen und dann gegebenenfalls nach § 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG auch widerrufen werden können (vgl. BVerwG, Urteile v. 19.12.1985, a.a.O., v. 4.7.1988, BVerwGE 80, 21 und v. 9.9.1988, a.a.O.; Beschl. v. 13.7.1989, UPR 1989, 439). Fehlt, wie der Senat in seinem Urteil vom 23.5.1990 angenommen hat, für das KWO die letzte Teilgenehmigung, der in dem sukzessiven Aufbau des gesamten Genehmigungstatbestandes die Funktion eines Schlußsteins zukommt, so steht die endgültige behördliche Prüfung noch aus, ob nach dem jetzigen Stand von Wissenschaft und Technik die Voraussetzungen gegeben sind, unter denen das in früheren Verfahrensabschnitten schrittweise verfestigte vorläufige positive Gesamturteil zum abschließenden positiven Gesamturteil erstarken kann. Die Frage, ob eine Schadensvorsorge gewährleistet ist, die insbesondere dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse Rechnung trägt, darf in einem abschließenden Genehmigungsschritt angesichts der von den Beigeladenen erhobenen Sicherheitsbedenken nicht offenbleiben. Denn das vorläufige positive Gesamturteil ist insoweit drittschützend, als es die Einhaltung vorhabenbezogener Genehmigungsvoraussetzungen sicherstellen soll, die ihrerseits Drittschutz vermitteln (vgl. BVerwG, Urteile v. 19.12.1985, a.a.O., und v. 9.9.1988, a.a.O.).

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Fehl geht der Einwand der Klägerin, die angefochtene Verfügung leide deshalb an einem Ermessensfehler, weil das Umweltministerium dem öffentlichen Interesse an einer Betriebseinstellung ein Gewicht beigemessen habe, das ihm objektiv nicht zukomme. Die Anordnung vom 25.5.1990 ist ausdrücklich als eine vorläufige Maßnahme gekennzeichnet. Dem Umweltministerium stellte sich nach dem Urteil vom 23.5.1990 die Situation so dar, daß es vom Fehlen einer erforderlichen Genehmigung für das KWO auszugehen hatte, ohne Klarheit darüber zu haben, woraus der Senat das Genehmigungsdefizit im einzelnen herleitete. Hat die Aufsichtsbehörde noch keine Gelegenheit gehabt, in eine Prüfung der Frage der Genehmigungsfähigkeit einzutreten, so bedeutet es keine Überbewertung des in § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG postulierten öffentlichen Interesses, wenn eine kerntechnische Anlage, die ohne eine erforderliche Genehmigung betrieben wird, einstweilen stillgelegt wird. § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG knüpft grundsätzlich an die formelle Illegalität an, unabhängig davon, wie die materiellrechtliche Situation zu beurteilen ist. Das gesetzgeberische Ziel ist es, den Betrieb kerntechnischer Anlagen, die ihrem Wesen nach gefahrenträchtig sind, losgelöst vom Nachweis des Eintritts einer Gefährdung im Einzelfall erst dann zuzulassen, wenn sich die Genehmigungsbehörde in einem Genehmigungsverfahren die Gewißheit verschafft hat, daß die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden getroffen ist. Dieser Schutzzweck wird unterlaufen, wenn vor Abschluß der Prüfung vollendete Tatsachen geschaffen werden. Im Atomrecht fehlt es, ebenso wie in anderen Bereichen des Umweltrechts, an einem der Baufreiheit entsprechenden Grundsatz. Auch für einen eigentumsrechtlich fundierten Bestandsschutz ist kein Raum, denn das Recht, potentiell gefährliche Anlagen zu errichten und zu betreiben, gehört nicht zum Inhalt des Grundeigentums. Hieran vermag entgegen der Auffassung der Klägerin der Umstand nichts zu ändern, daß für das KWO ein breites Genehmigungsfundament vorhanden ist. Ebensowenig kommt es darauf an, daß das Kernkraftwerk nach der Einschätzung der Reaktorsicherheitskommission keine Mängel aufweist, die aus sicherheitstechnischer Sicht Sofortmaßnahmen nötig machen. Es mag sein, daß die Anlage nach zahlreichen Nachrüstungsmaßnahmen an den neuesten Stand sicherheitstechnischer Überlegungen "weitgehend angepaßt" worden ist. Diese zur Verbesserung der Anlagensicherheit vorgenommene Ertüchtigung bietet noch keine ausreichende Legitimation für eine Betriebsfortsetzung. § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG greift tatbestandlich nicht nur dann ein, wenn ein genehmigungsloser Zustand besteht. Er ist auch anwendbar, wenn zwar ein genehmigter Bestand vorhanden ist, der tatsächliche Betrieb aber über das hinausgeht, was die Genehmigung rechtlich hergibt. Ein solcher Fall ist gegeben, wenn der Betrieb trotz Genehmigung an einem Genehmigungsdefizit leidet, weil er zwischenzeitlich eine wesentliche Veränderung erfahren hat oder weil sich herausstellt, daß in einer Kette von Teilgenehmigungen ein Glied fehlt. Das KWO darf nicht auf Dauer auf der Basis der bisher erteilten Teilgenehmigungen betrieben werden. Das von der Klägerin eingeleitete gestufte atomrechtliche Genehmigungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen. Nach den Feststellungen, die der Senat im Urteil vom 23.5.1990 getroffen hat, ist der letzte Teilschritt auf der Gestattungsebene noch nicht vollzogen worden.

43

Die Klägerin hält dem Umweltministerium ohne Erfolg vor, ihre Belange unberücksichtigt gelassen zu haben. Zwar ist eine Ermessensentscheidung auch dann fehlerhaft, wenn die geltend gemachten öffentlichen Belange geeignet sind, die angeordnete Maßnahme zu tragen, die Behörde es aber unterlassen hat, diese Gesichtspunkte mit den Interessen des Betroffenen abzuwägen. Für die Annahme, daß die Belange der Klägerin außer acht gelassen worden seien, gibt die Anordnung vom 25.5.1990 jedoch nichts her. Vielmehr geht das Umweltministerium ausdrücklich auf die Gesichtspunkte ein, die nach Ansicht der Klägerin gegen eine Betriebseinstellung sprechen. Im Ergebnis stellt es sich freilich auf den Standpunkt, daß die Betreiberinteressen hinter das für die vorläufige Stillegung ins Feld geführte Allgemeininteresse zurückzutreten hätten. Woraus sich ergeben soll, daß die Belange der Klägerin ein Gewicht besaßen, das so erheblich zu Buche schlug, daß sich das Umweltministerium auch im Wege der Abwägung nicht darüber hinwegsetzen durfte, ohne von seinem Ermessen pflichtwidrigen Gebrauch zu machen, ist weder vorgetragen noch sonst aus den Umständen ersichtlich. Waren die Betreiberinteressen nicht so schwergewichtig, daß sie sich für eine vorläufige Betriebseinstellung von vornherein als rechtliche Sperre erwiesen, so erschöpfte sich ihre Bedeutung im Rahmen des § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG darin, Teil eines Abwägungsmaterials zu sein, das nicht bloß für eine einzige rechtmäßige Entscheidung Raum ließ.

44

Die Verfügung vom 25.5.1990 läßt entgegen der Auffassung der Klägerin auch keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erkennen. Allerdings trifft es zu, daß die Aufsichtsbehörde von einer Stillegungsanordnung abzusehen hat, wenn ein milderes Mittel ausreicht, um dem Schutzzweck des § 19 Abs. 3 AtG Genüge zu tun. Besteht begründeter Anlaß für die Annahme, daß die Anlage, wenn auch formell illegal, im Einklang mit den materiellrechtlichen Vorschriften des Atomgesetzes betrieben wird, so bedarf es einer Betriebseinstellung nicht, wenn der Mangel der Genehmigung ohne weiteres behoben werden kann. Sind in dieser Hinsicht Zweifel angebracht, so geht dies indes zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde braucht nicht erst umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die Genehmigungsfähigkeit anzustellen, bevor sie sich des Mittels einer Stillegungsanordnung bedient, denn andernfalls liefe § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG gerade dort leer, wo er nach der gesetzgeberischen Intention seine eigentlichen Wirkungen entfalten soll, nämlich in der Phase, in der die Frage der Genehmigungsfähigkeit noch offen und ungeklärt ist (vgl. für das Immissionsschutzrecht BVerwG, Urteil v. 15.12.1989, BVerwGE 84, 220; OVG Berlin, Beschl. v. 16.7.1985, NVwZ 1985, 756; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil v. 4.3.1986, NVwZ 1986, 665; BayVGH, Beschl. v. 29.4.1987, GewArch 1987, 386; Senatsbeschl. v. 5.1.1989 -- 10 S 1490/88 --). Die Klägerin irrt, wenn sie meint, "im Hinblick auf die zahlreichen umfassenden und unanfechtbaren Genehmigungen und im Hinblick auf deren Bindungswirkung" könne die noch ausstehende Schlußgenehmigung nur eine reine Formalie sein, da der Beklagte "alle Betriebszustände geprüft und als genehmigungsfähig beurteilt" habe. Erst eine nähere Analyse kann Aufschluß darüber geben, ob ihre Annahme zutrifft, daß sich der jetzige Genehmigungsstock von der noch fehlenden Dauerbetriebsgenehmigung bloß durch das von ihr sogenannte "Delta" unterscheidet, "das nur im formellen Bereich liegt und nicht mit zusätzlichen, bislang nicht geprüften Genehmigungsvoraussetzungen verbunden ist".

45

Als Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müßte es freilich gewertet werden, wenn bereits im Zeitpunkt der Entscheidung des Umweltministeriums absehbar gewesen wäre, daß sich unabhängig davon, welchen Gang das noch nicht abgeschlossene Genehmigungsverfahren im einzelnen nehmen mag, auf keinen Fall ernsthaft die Frage einer Stillegung des KWO stellen wird. Scheidet die Betriebsuntersagung als eine der Konsequenzen, die je nach dem Ausgang des Verfahrens in Erwägung zu ziehen sind, von vornherein aus, so ist sie auch im Rahmen des § 19 Abs. 3 AtG als ein zur Erreichung des Gesetzeszwecks unangemessenes Mittel zu qualifizieren. Indes folgt nicht schon aus der Tatsache, daß die bisher erteilten Errichtungs- und Betriebsgenehmigungen unanfechtbar und für den Beklagten bindend sind, daß der weitere Betrieb auf Dauer gesichert ist. Bleibt die Dauerbetriebsgenehmigung als der nach Auffassung des Senats unabdingbare Schlußstein je aus, so fällt das bisher errichtete Genehmigungsgebäude in sich zusammen. Vor dieser Konsequenz vermag die Klägerin auch der Nachweis nicht zu bewahren, daß das KWO seit nunmehr 22 Jahren ohne Beanstandungen und ohne Beeinträchtigung der Nachbarschaft läuft. Denn für den Betrieb eines in Teilschritten genehmigten Kernkraftwerks bedarf es einer lückenlosen und vollständigen Kette aufeinander aufbauender Teilgenehmigungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.9.1988, a.a.O.). Ob eine Betriebseinstellung in Betracht kommt, beurteilt sich nach unterschiedlichen rechtlichen Maßstäben, je nachdem, ob für ein Kernkraftwerk eine Vollgenehmigung vorliegt oder nicht. Steht eine erforderliche Genehmigung aus, so ist für eine Stillegung schon dann Raum, wenn die gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden nicht gewährleistet erscheint. Dies gilt auch im gestuften Verfahren. Zwar ist beim Erlaß weiterer Teilgenehmigungen die Bindungswirkung zu beachten, die sich aus vorausgegangenen Teilgenehmigungen ergibt. Läßt sich jedoch aufgrund eines neuen Standes von Wissenschaft und Technik das vorläufige positive Gesamturteil, das den früheren Teilgenehmigungen zugrunde lag, nicht mehr aufrechterhalten, so darf keine Teilgenehmigung mehr ergehen. Eine vergleichbare Rolle spielt der aktuelle Stand von Wissenschaft und Technik bei abgeschlossenem Genehmigungsverfahren nicht. Fallen die in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG genannten Genehmigungsvoraussetzungen später weg, ohne daß in angemessener Zeit Abhilfe geschaffen werden kann, so beeinträchtigt dies nicht automatisch den vorhandenen Genehmigungsbestand. Ist der Betrieb einer Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen genehmigt worden, so darf er fortgesetzt werden, auch wenn sich die Frage ausreichender Vorsorge nachträglich in anderem Lichte stellt als im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung. Ob die Genehmigungsbehörde den Wegfall der Genehmigungsvoraussetzungen zum Anlaß für einen Widerruf der Genehmigung nimmt, der als Grundlage für eine Betriebseinstellung nach § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG dienen kann, steht nach § 17 Abs. 3 Nr. 2 AtG in ihrem Ermessen. Eine Verpflichtung zum Widerruf trifft sie ausweislich des § 17 Abs. 5 AtG nur dann, wenn dies wegen einer erheblichen Gefährdung der Beschäftigten, Dritter oder der Allgemeinheit erforderlich ist und nicht durch nachträgliche Auflagen in angemessener Zeit Abhilfe geschaffen werden kann. Der Beklagte hat im Verfahren 10 S 2495/89 mit Nachdruck betont, davon ausgegangen zu sein, daß für das KWO seit der 2. TBG vom 20.9.1968, spätestens aber seit dem 7. Nachtrag vom 10.6.1976, eine Genehmigung vorliege, die alle erdenklichen Betriebsarten eines Kernkraftwerks abdecke. Von diesem Standpunkt aus konnte sich für ihn die Frage einer etwaigen Betriebseinstellung auf der Grundlage des § 19 AtG allenfalls unter den in § 17 AtG genannten Prämissen stellen. Die Klägerin bemüht die Verfügung des Wirtschaftsministeriums vom 3.8.1989 vergeblich als Beleg dafür, daß der dauerhafte Betrieb des KWO derzeit nicht nur im Sinne des § 17 AtG unbedenklich sei, sondern nach den Feststellungen, die der Beklagte selbst getroffen habe, auch "den Anforderungen des § 7 Abs. 2 AtG entspricht". In der von ihr zitierten Entscheidung heißt es zu diesem Punkt lediglich: "Die Antragsteller (= Die Beigeladenen des anhängigen Verfahrens) haben keine Umstände vorgetragen, aus denen sich der nachträgliche Wegfall einer Genehmigungsvoraussetzung ergäbe. Auch den zuständigen Behörden sind solche Umstände nicht bekannt". Die Tatsache, daß in dieser Hinsicht nichts bekannt geworden ist, kann indes nicht der nach zielgerichteten Ermittlungen gewonnenen positiven Erkenntnis gleichgesetzt werden, daß ein Maß an Vorsorge gewährleistet ist, das auch unter den heutigen Verhältnissen den Anforderungen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG genügt. Weder aus § 7 noch aus § 19 Abs. 1 Satz 2 AtG, nach dem die Aufsichtsbehörde darüber zu wachen hat, daß die im Genehmigungsbescheid festgeschriebenen Grundlagen der Genehmigung während der gesamten Betriebsdauer beachtet werden, ergibt sich, daß die einmal erteilte Genehmigung auch daraufhin laufend unter Kontrolle zu halten wäre, ob sie inhaltlich noch dem jeweils aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entspricht. Stellt sich dagegen die Frage, ob eine erforderliche und noch nicht vorhandene Genehmigung erteilt werden kann, so darf die Genehmigungsbehörde der Prüfung nicht aus dem Wege gehen, ob die Anlage im Sicherheitsbereich dem jetzt maßgebenden neuesten Stand von Wissenschaft und Technik entspricht.

46

Die angefochtene Stillegungsverfügung stand schließlich nicht deshalb außer Verhältnis zu dem mit ihr verfolgten Zweck, weil sie die Klägerin finanziell hart traf. Die nachteiligen Folgen, die die Betriebseinstellung mit sich brachte, wurden dadurch gemildert, daß die Anlage auch ohne behördliche Anordnung im Rahmen der routinemäßig vorgesehenen Revision außer Betrieb genommen worden wäre. Die Klägerin macht nicht geltend, daß durch die vom Umweltministerium getroffene Sofortmaßnahme vorhandene Vermögenswerte vernichtet worden seien. Die Möglichkeit, den Leistungsbetrieb wiederaufzunehmen, wurde ihr weder endgültig entzogen noch auch nur dadurch wesentlich erschwert, daß sich die Zeit, in der die Anlage ohnehin in kaltem, unterkritischem und drucklosem Zustand zu halten war, um einige Wochen verlängerte. Nicht zu verkennen ist freilich, daß die Klägerin nach ihren Angaben durch den zusätzlichen Betriebsausfall von 61 Tagen einen Verlust von rund 60 Mio. DM erlitten haben will. Die von ihr bereits im Rahmen der Anhörung geltend gemachte empfindliche wirtschaftliche Einbuße brauchte jedoch entgegen ihrer Ansicht nicht den Ausschlag dafür zu geben, daß das Umweltministerium von einer Stillegung absah. Daß selbst kurzfristige Betriebsunterbrechungen Ausfälle in Millionenhöhe verursachen, ist keine Besonderheit des KWO, sondern eine bei jedem Kernkraftwerk auftretende Folge. Würde dieser Kostenaspekt ausreichen, um der Aufsichtsbehörde das Instrument einer Stillegungsverfügung aus der Hand zu nehmen, so erwiese sich § 19 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 AtG im Rahmen der staatlichen Aufsicht als eine weitgehend unbrauchbare Waffe. Ermächtigt der Gesetzgeber die Aufsichtsbehörde, den Betrieb eines Kernkraftwerks einzustellen, so mutet er dem Betreiber die hiermit zwangsläufig verbundenen erheblichen Vermögensopfer zu. Erst der Nachweis eines darüber hinausgehenden Vermögensschadens wirft die Frage auf, ob die Stillegung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Das Vorbringen der Klägerin bietet in dieser Hinsicht indes keine greifbaren Anhaltspunkte.

 


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