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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 3. Senat
Entscheidungsdatum:27.02.2018
Aktenzeichen:3 S 963/16
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:2018:0227.3S963.16.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 20 Abs 1 S 1 WasG BW 2014, § 21 Abs 2 WasG BW 2014, § 25 WHG 2009

Einschränkung des Tauchens in einem Baggersee durch Rechtsverordnung

Leitsatz

Zur Rechtmäßigkeit einer auf § 21 Abs. 2 WG (juris: WasG BW 2014) gestützten Verordnung, mit der u.a. das Tauchen in einem Baggersee bestimmten Einschränkungen unterworfen wird.(Rn.21)

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle VBlBW 2019, 194-199 (Leitsatz und Gründe)

Tenor

Die §§ 3 Abs. 3 und 4 Abs. 3 der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Benutzung des Baggersees Grötzingen vom 19.5.2015 werden für unwirksam erklärt, soweit darin das Tauchen mit Atemgeräten in den Zonen B und C im Zeitraum zwischen dem 1. November und dem 30. April eines jeden Jahres sowie in der Zeit zwischen Sonnenuntergang und Sonnenaufgang untersagt sowie die Ausgabe der ausgegebenen Tauchberechtigungskarten auf maximal sechs Personen pro Tauchtag beschränkt wird. Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.

Die Antragstellerin und die Antragsgegnerin tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die in der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Benutzung des Baggersees Grötzingen getroffene Regelungen über das Tauchen in diesem See.

2

Bei dem Grötzinger Baggersee handelt es sich um einen inmitten eines Bruchwalds gelegenen, durch die Ausbaggerung von Kies und Sand entstandenen Baggersee nördlich des Stadtteils Grötzingen der Antragsgegnerin. Der Kiesabbau wurde 1986 eingestellt. Der insgesamt ca. 35 ha große und bis zu 17 m tiefe See besteht aus zwei Teilen, einem ungefähr 21 ha großen Südwestteil und einem etwa 14 ha großen Nordostteil, die über einen 5 bis 6 m tiefen und ca. 40 m breiten Kanal verbunden sind. Der nordöstliche Teil des Sees befindet sich innerhalb des FHH-Gebiets „Kinzig-Murg-Rinne zwischen Bruchsal und Karlsruhe“ sowie des - durch Verordnung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.7.1984 festgesetzten - Naturschutzgebiets „Weingartener Moor - Bruchwald Grötzingen“.

3

Nach der von der Antragsgegnerin am 15.5.1979 erlassenen Rechtsverordnung ist das Baden in Baggerseen und öffentlichen Gewässern im Stadtkreis Karlsruhe generell untersagt. Das Baden im südwestlichen Teil des Baggersees Grötzingen wurde von der Antragsgegnerin dennoch in den letzten Jahrzehnten geduldet. Ab Juli 2014 wurde ferner das Baden am Südufer des Sees „probeweise“ zugelassen.

4

Zum Schutz der Natur, zur Regelung der Nutzungsinteressen am See, der Konkretisierung des Rechts auf Gemeingebrauch, der Sicherstellung der Erholung und der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin „als Ortspolizeibehörde“ in seiner Sitzung vom 19.5.2015 eine auf § 21 Abs. 2 WG gestützte Rechtsverordnung. In der Verordnung ist u.a. folgendes bestimmt:

5

§ 1
Geltungsbereich und Zweck

6

(1) Diese Rechtsverordnung gilt für den Baggersee Grötzingen und dessen Seeuferbereich mit Ausnahme aller Flächen, die im Naturschutzgebiet "Weingartener Moor - Bruchwald Grötzingen" liegen (nordöstlicher Seeteil mit Umgebung).

7

(2) Bestandteil dieser Rechtsverordnung ist die beiliegende Karte zur grafischen Darstellung der Zoneneinteilung (Nutzungsbereiche) im Maßstab 1:2.500 mit Stand vom 19.05.2015, auf deren zeichnerische und textliche Festsetzungen Bezug genommen wird. Sie ist bei der unteren Wasserbehörde der Stadt Karlsruhe kostenlos zur Einsicht verfügbar.
...

8

§ 2
Seeuferbereich und Einteilung des Sees

9

(1) Der Seeuferbereich erstreckt sich von der Uferlinie bzw. der tatsächlichen Wasserstandslinie auf die in der beiliegenden Karte markierte Fläche rund um den südwestlichen Seeteil (auf Flst. Nr. 7552). Zum Seeuferbereich im Sinne dieser Verordnung gehört nicht das Flst. Nr. 7552/9.

10

(2) Am Baggersee Grötzingen ist der Gemeingebrauch in folgenden Bereichen nach Maßgabe der Regelungen in den §§ 3 ff. dieser Verordnung zulässig:

11

- in der Zone A (öffentliche Badestelle) am südöstlichen Ufer des südwestlichen Seeteils innerhalb der durch Bojen abgegrenzten Seefläche,
- in der Zone B (Trainingsbereich motorlose Rettungsgeräte/Taucher), die sich entsprechend der Darstellung in der beiliegenden Karte an die Zone A westlich und nördlich anschließt,
- in der Zone C (Nutzungsbereich Taucher), die sich entsprechend der Darstellung in der beiliegenden Karte an die Zone B westlich anschließend, nördlich darüber hinaus ragt und im Westen begrenzt ist durch die Naturschutzzone,
- in der Zone D (Nutzungsbereich für kleine Boote ohne eigene Triebkraft), die sich auf die Seefläche, mit Ausnahme der Zonen A-C und der Naturschutzzone E erstreckt.

12

(3) Außerhalb der Bereiche für den Gemeingebrauch (Zonen A bis D) wird der südwestliche Teil des Baggersees Grötzingen entsprechend der Darstellung in der beiliegenden Karte als Naturschutzzone (Zone E) ausgewiesen, die als Rückzugsraum den Tier- und Pflanzenarten dient und in der zum Schutz der Natur kein Gemeingebrauch zulässig ist, soweit hierfür keine Ausnahmen nach § 6 erteilt wurden.

13

(4) Die Verordnung des Regierungspräsidiums Karlsruhe über das Naturschutzgebiet "Weingartener Moor - Bruchwald Grötzingen" bleibt unberührt. Nach dieser sind u. a. das Baden (einschließlich Tauchen) im gesamten nord-östlichen Seeteil (außerhalb der Zonen A-E) sowie das Verlassen der Wege im Naturschutzgebiet verboten.

14

§ 3
Zulässige Handlungen

15

(1) Das Baden in der Zeit vom 1. Mai bis zum 31. Oktober eines jeden Jahres von Sonnenaufgang bis Sonnenuntergang im Grötzinger Baggersee ist zulässig:

16

- innerhalb der mit Bojen abgegrenzten öffentlichen Badestelle am südöstlichen Ufer des südwestlichen Seeteils (Zone A),
- im Rahmen der nachstehenden Regelungen zu Mehrfachnutzungen auch in den Zonen B und C sowie
- vom Flst. Nr. 7552/9 (Gelände Wassersportgemeinschaft Grötzingen e.V. - WSGG) aus in der unmittelbar angrenzenden Seefläche bis zu einer Uferentfernung von 50 m.

17

Der Zugang zur öffentlichen Badestelle erfolgt vom an die Zone A angrenzenden Seeuferbereich; als Liegewiese darf nur der dortige Seeuferbereich entsprechend der Darstellung in der beiliegenden Karte genutzt werden.

18

(2) In der Zone B ist in der Zeit vom 1. Mai bis zum 31. Oktober die Nutzung durch die DLRG e. V. zur Durchführung des Trainings mit motorlosen Rettungsgeräten an bis zu zwei Wochentagen (zwischen Montag und Freitag) sowie zusätzlich bei Bedarf an Samstagen und Sonntagen, jeweils für zwei bis drei Stunden zulässig. Die zeitliche Lage der Trainingszeiten wird mit der Ortsverwaltung Grötzingen abgestimmt. Im Übrigen ist in der Zone B das Baden allgemein zulässig.

19

(3) In den Zonen B und C ist das Tauchen mit Atemgeräten zulässig im Zeitraum zwischen dem 1. Mai und dem 31. Oktober eines jeden Jahres in der Zeit zwischen Sonnenaufgang und Sonnenuntergang für Personen, die im Besitz einer von der Ortsverwaltung Grötzingen ausgegebenen Tauchberechtigungskarte sind. Personenbezogene Tauchberechtigungskarten werden an maximal 6 Personen pro Tauchtag ausgegeben. Diese müssen nachweisen, dass sie im Besitz eines Tauchbrevets sind, das mindestens Kenntnisse nach ISO 24801-2 bzw. DIN EN 14153-2 bestätigt. Die Tauchberechtigungskarten sind bei Kontrollen vorzuzeigen.

20

(4) In der Zone D wird der Gemeingebrauch unbeschadet der Regelung in § 3 Abs. 1 auf das Befahren mit kleinen Booten ohne eigene Triebkraft, die vom Flst.Nr. 7552/9 ein- bzw. ausgebracht werden, beschränkt.

21

(5) Der Ein- und Ausstieg von Tauchern ist nur am vor Ort und in der beiliegenden Karte markierten Tauchereinstieg am Rand der Zone C zulässig. Das Ein- und Ausbringen von Wasserfahrzeugen (außer Badebooten) ist im Bereich des Tauchereinstiegs sowie vom Flst. Nr. 7552/9 aus zulässig.

22

(6) In den Zonen B, C und D ist die Nutzung durch die Feuerwehr nach vorheriger Anmeldung bei der Ortsverwaltung Grötzingen zu Übungszwecken, insbesondere zum Befahren mit Booten sowie zum Einsetzen von Rettungsgeräten zulässig.

23

(7) Der Zugang mit Hunden oder geführten Pferden an bzw. in den See ist in der Zeit vom 1. Mai bis zum 31. Oktober ausschließlich in den jeweils vor Ort hierfür ausgewiesenen Bereichen zulässig; für Pferde während dieses Zeitraums jedoch nur von Sonnenaufgang bis 10 Uhr.
...

24

§ 4
Verbotene Handlungen

25

(1) Im Baggersee Grötzingen sowie in dessen Seeuferbereich sind folgende Handlungen untersagt:

26

1. das Betreten von Böschungen mit Schilf- oder Röhrichtbewuchs,
2. das Befahren mit und das Abstellen von motorisierten Fahrzeugen (mit Ausnahme von Rettungsfahrzeugen),
3. Abfälle (auch Tierkot oder Kleinabfälle) außerhalb der hierfür vorgesehenen Behälter zurück zu lassen,
4. Feuer zu machen oder zu Grillen,
5. vermeidbaren Lärm zu verursachen, der geeignet ist, Dritte erheblich zu belästigen oder Störungen der Natur zu verursachen,
6. Tonwiedergabegeräte o. ä. zu verwenden,
7. zwischen Sonnenuntergang und Sonnenaufgang zu lagern,
8. andere Besucher zu gefährden oder zu belästigen,
9. in der Zeit vom 1. Mai bis 31. Oktober auf der Liegewiese außerhalb des beschilderten Hundebereichs (§ 3 Abs. 7) Hunde oder andere Tiere mitzuführen mit Ausnahme von medizinischen Begleithunden,
10. in der Zeit vom 1. Mai bis 31. Oktober Hunde oder andere Tiere im Seeuferbereich frei laufen zu lassen (mit Ausnahme unmittelbar beim Betreten bzw. beim Verlassen des Gewässers),
11. den Seeuferbereich mit Pferden außerhalb des vor Ort hierfür beschilderten Bereichs (§ 3 Abs. 7) zu betreten,
12. den vor Ort beschilderten „Pferdezugang“ (§ 3 Abs. 7) in der Zeit vom 1. Mai bis 31. Oktober außerhalb des Zeitraums von Sonnenaufgang bis 10 Uhr zu nutzen,
13. wild lebende Tiere zu füttern,
14. Kompressoren oder andere motorbetriebene Geräte zu betreiben,
15. der Aufenthalt im Seeuferbereich außerhalb der zur öffentlichen Badestelle gehörenden Liegewiese bzw. außerhalb eingerichteter Wege.

(2) ...

27

(3) Das Tauchen mit Atemgerät ist in den Zonen A-E verboten:

28

1. im Zeitraum zwischen dem 1. November und 30. April eines jeden Jahres,
2. täglich ab Sonnenuntergang bis Sonnenaufgang,
3. für Personen, die nicht im Besitz einer Tauchberechtigungskarte nach § 3 Abs. 3 sind sowie
4. zur Durchführung von Tarierübungen und Ausbildungstauchgängen, bei denen es zu Aufwirbelungen von Schlamm am Grund des Sees kommen kann.

29

(4) Die Benutzung der Naturschutzzone E ist für Badende, Taucher, Wassersportler und sonstige unbefugte Nutzer verboten.
...

30

Die Rechtsverordnung vom 15.5.1979 über das Baden in Baggerseen und öffentlichen Gewässern im Stadtkreis Karlsruhe wurde mit einer weiteren am gleichen Tag erlassenen Rechtsverordnung geändert. Das Baden am Grötzinger Baggersee ist danach im Rahmen der Rechtsverordnung über die Benutzung des Baggersees Grötzingen erlaubt.

31

Die im Stadtteil H. der Antragsgegnerin wohnende Antragstellerin ist aktive Sporttaucherin und Vorsitzende eines Tauchsportvereins.

32

Die Antragstellerin hat am 13.5.2016 einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie macht geltend, sie wohne in der Nähe des Grötzinger Baggersees und übe seit vielen Jahren den Tauchsport mit entsprechender Ausrüstung aus. Sie wolle das auch in Zukunft tun. Das Tauchen in dem See sei vor dem Erlass der angefochtenen Verordnung zulässig gewesen, da die bereits zuvor geltende Rechtsverordnung der Antragsgegnerin nur das „Baden“ im See verboten habe. Von dem Begriff des Badens sei das Tauchen nicht erfasst. Dass diese Rechtsverordnung rechtmäßig zustande gekommen sei, werde im Übrigen bestritten. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg könne derjenige, der einen einmal begründeten Gemeingebrauch ausübe oder ausüben wolle, verlangen, dass bei Eingriffen in diese Rechtsposition die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet würden, und insoweit auch verwaltungsgerichtlichen Rechts-schutz beanspruchen. Ihr Antrag sei daher zulässig.

33

Die in der Verordnung enthaltenen Regelungen schränkten das Tauchen im Grötzinger Baggersee drastisch und ohne rechtfertigenden Grund ein und missachteten das Gleichbehandlungsgebot. Die Verordnung sei nicht auf das von der Antragsgegnerin eingeholte Gutachten abgestimmt, sondern umgekehrt das Gutachten auf die Rechtsverordnung. Die Gutachter seien außerdem voreingenommen und mit der Ausübung und den Gepflogenheiten des Tauchsports nicht vertraut. Das Gutachten erwecke den Eindruck, als sei das Tauchen im Vergleich zu anderen Nutzungsarten wie z.B. Baden, Segeln und Angeln, die intensivste und damit meist belastende Nutzungsart. Belegt werde dies im Gutachten allerdings nicht. Untersuchungen der Freizeitnutzung hätten ergeben, dass Tiere durchaus Verhaltensänderungen aufwiesen, dies sei aber nicht explizit durch Taucher, sondern vor allem an Beispielen von Badenden aufgezeigt worden. Angler bewegten sich zum Teil im Uferbereich, leuchteten nachts und störten Vögel gleichermaßen. Sie belasteten den Wasserkörper durch den Verlust von Blei, Angelhaken und -leinen. Zudem stresse Angeln die Fische im Allgemeinen. All dies sei außer Betracht gelassen worden. Geangelt werde im gesamten Uferbereich, auch in der Naturschutzzone. Eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung ergebe sich auch im Hinblick auf die Badenutzung. Die Nutzungszeit durch Badegäste sei deutlich länger als die durch Taucher. Badegäste lagerten auch mehr als Taucher und sie belasteten Gewässer mehr durch Schadstoffe und Nährstoffeinträge. Dies gelte auch für Hunde, die von Badegästen nicht selten mitgebracht würden. Hunde tobten im Wasser und wirbelten Schlick auf. Auch sei die Lärmentwicklung am Ufer stärker, so dass die Fauna entsprechend gestört werde. Die geplante Slipanlage des DLRG stelle einen deutlichen Eingriff in den Uferbereich dar, während der Tauchereinstieg unbefestigt bleibe und damit eine Gefahrenquelle für Taucher darstelle. Durch die gemeinsame Nutzung mit Hunden und Pferden sei der Einstieg aufgewühlt und rutschig. Für Taucher, die ca. 20 kg Gewicht auf dem Rücken trügen, sei die Bodenbeschaffenheit an der Einstiegsstelle extrem unfallträchtig. Auch durch Reiter fänden starke Schlickaufwirbelungen und ein Nährstoffeintrag statt. Nicht geregelt seien auch Beeinträchtigungen von Wasservögeln durch Licht und bei Nacht (z.B. durch Fahrradlampen oder Stirnlampen). Durch Segler/Surfer fänden Wendemanöver und Durchwirbelungen des Wassers statt und es entstünden Störungen durch das Anlegen im Uferbereich. Das Winter- und Nachttauchverbot sei ebenfalls unverhältnismäßig.

34

Die Antragstellerin beantragt:

35

die §§ 1 Abs. 2 Satz 1, 2 Abs. 2, 3 Abs. 3 bis 5, 4 Abs. 3 Nr. 3 der Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Benutzung des Baggersees Grötzingen für unwirksam zu erklären, soweit diese einschränkende Regelungen über das Tauchen enthalten.

36

Die Antragsgegnerin beantragt,

37

den Antrag abzuweisen.

38

Sie erwidert: Der Antrag sei unzulässig, da der Antragstellerin die erforderliche Antragsbefugnis fehle. Entgegen ihrer Ansicht sei von dem in der Rechtsverordnung vom 15.5.1979 normierten Verbot auch das Tauchen umfasst. Im Hinblick auf die Rechtsverordnung vom 15.5.1979 fehle der Antragstellerin außerdem das Rechtsschutzbedürfnis für ihren Antrag, da sie durch die begehrte Nichtigerklärung der von ihr beanstandeten Regelungen ihre Rechtsstellung nicht verbessern könne. Die beanstandeten Regelungen könnten von dem übrigen Teil der Verordnung nicht getrennt werden. Es komme daher nur die Gesamtnichtigkeit der Norm in Frage. Sofern die Antragstellerin ihren Antrag ausdehne und damit im Sinne des § 91 VwGO ändere, sei aber der geänderte Teil verfristet.

39

Der Antrag könne auch in der Sache keinen Erfolg haben. Die von ihr erlassene Rechtsverordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die Stadt habe durch die vorgenommene Unterteilung des Grötzinger Baggersees versucht, verschiedene Arten und Nutzungsformen an und im Gewässer in Einklang zu bringen. Dazu gehörten nicht nur die Interessen des Tauchsports, sondern auch die Interessen der Badenden, der Fischereibetriebe, der sonstigen Wassersportgruppen, der DLRG und des Naturschutzes. Aufgrund der Vielzahl der unterschiedlichen Nutzungen und der begrenzten Größe des Baggersees sei es nicht zu beanstanden, dass den unterschiedlichen Nutzungen unterschiedliche Zonen im See zugewiesen worden seien. Die Rechtfertigung für die Festsetzung einer Naturschutzzone ergebe sich daraus, dass damit das Naturschutzgebiet, das zusätzlich Teil eines FFH-Gebiets sei, „bepuffert“ werde. Allgemein anerkannt sei, dass Baden, Tauchen oder Angeln im Ergebnis gleichermaßen geeignet seien, die Ökologie in einem limnischen Gewässer zu beeinträchtigen. Die teilweise Beschränkung des Sporttauchens sei erforderlich, weil das Sporttauchen zusammen mit den anderen Nutzungsarten einen Beitrag zur Verschlechterung der Ökologie leisten könne. Aufgrund der in Auftrag gegebenen Gutachten habe jedoch nicht der Schluss gezogen werden können, dass das Tauchen vollständig verboten werden müsse.

40

Es sei auch nicht zu beanstanden, dass das Tauchen in der Schwimmzone A nicht möglich sei, da sich Badende durch Taucher in der Zone A gestört fühlen könnten. Die Stadt habe daher diese unterschiedlichen Nutzungen jeweils unterschiedlichen Zonen zugeordnet. Die Zone C für das Tauchen sei zusammen mit der gemischt genutzten Zone B größer als die Zone für das Baden.

41

Die Zone D sei Booten ohne eigene Triebkraft vorbehalten und werde hauptsächlich von Booten der DLRG und den ansässigen Wassersport- und Angelsportvereinen benutzt. Der Ausschluss des Tauchens in Zone D diene auch dazu, die Sicherheit der Taucher im See zu gewährleisten. So könnten Boote, Angelhaken und auch veranstaltete Schiffsregatten zu Gefahren für Taucher werden. Diese Gefahren seien auch von einigem Gewicht. Sofern sich im Bereich der Zone D ein Unfall zwischen einem Taucher und einem Boot ereignen sollte, seien die Rettungsmöglichkeiten stark eingeschränkt, da die Rettung eines verletzten Tauchers vom Untergrund des Sees nur entweder durch andere Taucher oder speziell hierfür ausgebildete Rettungskräfte bewerkstelligt werden könnten. Die Größe der Zone C sei so zugeschnitten, dass ein durchschnittlicher Taucher mit einer Zehn- bzw. Zwölfliter-Druckluftflasche zum äußersten Punkt der Zone und wieder zurücktauchen könne. Dem gegenüber müsse die Zone D größer ausfallen, da zur Veranstaltung von Segelwettbewerben naturgemäß ein größeres Platzangebot erforderlich sei. Auch die Befahrung der Zone D mit Booten der DRLG erfordere mehr Platz als dies in den Zonen C oder A der Fall sei.

42

Die Einwendungen der Antragstellerin gegen die Kontingentierung der zulässigen Taucher pro Tag und den verlangten Sachkundenachweis seien ebenfalls unbegründet. Das von der Antragstellerin kritisierte Gutachten der ...-... ... GmbH sei nur eines von insgesamt drei Gutachten, die die Stadt in Auftrag gegeben habe. Zutreffend sei, dass ein Vorentwurf des Gutachtens keine Aussagen zum Tauchen beinhaltet habe, weshalb die Stadt entsprechende Nachbesserungen verlangt habe. Daraus könne jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass hier eine massive Einwirkung auf die Gutachter vorgelegen habe und der Gutachter dem Verlangen nur aus Gefälligkeit entsprochen habe. Durch den geforderten Sachkundenachweis werde gewährleistet, dass Personen, die weder über die körperlichen Voraussetzungen noch über die technischen Fertigkeiten verfügten, weder sich noch andere gefährdeten. Der Sachkundenachweis diene darüber hinaus auch der Gewährleistung des Naturschutzes, da davon ausgegangen werden könne, dass Taucher, die die notwendigen Schulungen absolviert hätten, ein weitergehendes Verständnis für die Auswirkungen des Tauchens auf die Umwelt hätten und sich entsprechend verhielten.

43

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Akten der Antragsgegnerin sowie die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

44

Der Antrag ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

I.

45

Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung statthaft und auch sonst zulässig.

46

1. Die Antragstellerin besitzt die gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis, da sie geltend machen kann, durch die von ihr beanstandeten Regelungen in der Verordnung der Antragsgegnerin in ihren Rechten verletzt zu sein.

47

a) Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 WG ist der Gebrauch der oberirdischen Gewässer zum Baden, Waschen, Schöpfen mit Handgefäßen, Tränken, Schwemmen und zu ähnlichen unschädlichen Verrichtungen, zum Fahren mit kleinen Fahrzeugen ohne eigene Triebkraft und als Eisbahn vorbehaltlich einer Regelung auf Grund der §§ 21 Abs. 2 oder 39 Abs. 2 WG als Gemeingebrauch jedermann gestattet. Baggerseen sind ungeachtet dessen, dass sie durch die dauerhafte Freilegung von Grundwasser entstanden sind, zu den oberirdischen Gewässern im Sinne dieser Vorschrift zu rechnen (vgl. § 1 Abs. 1 WG in Verbindung mit § 31 Abs. 1 Nr. 1 WHG sowie VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9.12.1976 - VII 1674/76 - ZfW 1977, 168; OVG Niedersachsen, Urt. v. 7.12.1995 - 3 L 5593/92 - NVwZ-RR 1997, 90). Zu den einzelnen vom Gemeingebrauch erfassten Tätigkeiten gehört auch das mit Taucheranzug, Atemgerät, Flossen und Maske ausgeübte „Sporttauchen“. Das Sporttauchen fällt zwar - im Gegensatz zum Tauchen nur mit Schnorchel und Maske - nicht mehr unter den Begriff des „Badens“. Das Sporttauchen ist jedoch nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu den „ähnlichen unschädlichen Verrichtungen“ zu zählen, da es in seiner Bedeutung für die wasserwirtschaftliche Ordnung den von § 20 Abs. 1 Satz 1 WG ausdrücklich zum Gemeingebrauch gerechneten Tätigkeiten vergleichbar ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.8.2007 - 3 S 274/06 - ESVGH 58, 83; Urt. v. 7.11.1997 - 8 S 598/97 - VBlBW 1998, 174; Urt. v. 22.6.1987 - 1 S 1699/86 - NVwZ 1988, 168). In die der Antragstellerin dadurch vermittelte Rechtsposition wird durch die von ihr beanstandeten Regelungen eingegriffen, indem mit ihnen das Tauchen in dem Baggersee verschiedenen Einschränkungen unterworfen wird.

48

Aus dem Wasserrecht ergibt sich allerdings kein Anspruch des einzelnen Staatsbürgers auf Begründung oder Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an einem bestimmten Gewässer oder in einem bestimmten Umfang (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.11.2013 - 3 S 193/13 - VBlBW 2014, 270; Urt. v. 30.8.2007 - 3 S 274/06 - BWGZ 2008, 150 m. w. N.). Wer einen einmal begründeten Gemeingebrauch ausübt oder ausüben will, kann jedoch ungeachtet dessen verlangen, dass bei Eingriffen in diese Rechtsposition die einschlägigen Vorschriften des formellen und materiellen Rechts beachtet werden, und insoweit auch verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz beanspruchen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.11.2013, a.a.O.; Urt. v. 30.8.2007, a.a.O., Urt. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235; Urt. v. 22.6.1987 - 1 S 1699/86 - VBlBW 1988, 255, 256).

49

b) Die Antragstellerin kann danach als aktive Sporttaucherin geltend machen, durch die von ihr beanstandeten Regelungen über das Tauchen in der Verordnung der Antragsgegnerin in ihren Rechten verletzt zu sein. Das Vorbringen der Antragsgegnerin führt zu keiner anderen Beurteilung. Der von ihr erhobene Einwand, das Sporttauchen im Grötzinger Baggersee sei schon bisher verboten gewesen, weshalb nicht davon gesprochen werden könne, dass die Antragstellerin einen einmal begründeten Gemeingebrauch auch weiterhin ausüben wolle, ist nicht stichhaltig.

50

aa) Die konkrete Ausübung des individuellen Gemeingebrauchs ist unabhängig von einer speziellen Widmungsbeschränkung im Interesse des Wohls der Allgemeinheit gemäß § 25 Abs. 1 WHG insoweit begrenzt, als dadurch nicht Rechte und Befugnisse anderer beeinträchtigt werden dürfen. Solange der Baggersee zur Kiesgewinnung genutzt wurde, dürfte danach auch unabhängig von einer speziellen Widmungsbeschränkung eine Benutzung des Sees nicht nur durch Schwimmer, sondern auch durch Taucher unzulässig gewesen sein. Die Kiesgewinnung aus dem See wurde jedoch unstreitig 1986 eingestellt.

51

bb) Die Antragsgegnerin hat allerdings in ihrer Rechtsverordnung vom 15.5.1979 das Baden in Baggerseen und öffentlichen Gewässern im Stadtkreis Karlsruhe generell untersagt. Für den Grötzinger Baggersee galt dieses Verbot bis zum Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 19.5.2015, die nunmehr das Baden an diesem See im Rahmen der Rechtsverordnung über die Benutzung des Baggersees Grötzingen vom gleichen Tag ausdrücklich erlaubt.

52

Der Senat hat Zweifel an der Wirksamkeit dieses generellen Badeverbots. Die Verordnung vom 15.5.1979 ist auf § 28 Abs. 2 WG in seiner damals geltenden Fassung vom 25.2.1960 gestützt, der - ähnlich wie § 21 Abs. 2 WG in seiner heutigen Fassung - bestimmte, dass die Wasserbehörden und die Ortspolizeibehörde durch Rechtsverordnung oder im Einzelfall die Ausübung des Gemeingebrauchs „aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der Ordnung des Wasserhaushalts“ regeln, beschränken oder verbieten können. Ob es Gründe des Wohls der Allgemeinheit gibt, die ein generelles Verbot des Badens in allen Baggerseen und öffentlichen Gewässern im Stadtkreis Karlsruhe rechtfertigen, hält der Senat für fraglich, zumal es ein gleiches Verbot im benachbarten Landkreis Karlsruhe nicht gibt.

53

Die Frage nach der Geltung der Verordnung und des in ihr ausgesprochenen Verbots kann jedoch offen bleiben, da sich dieses Verbot ausdrücklich nur auf das „Baden“ bezieht, zu dem das (Sport-)Tauchen, wie bereits ausgeführt, nicht gehört. Der Ansicht der Antragsgegnerin, dass mit dem Verbot des Badens gewissermaßen konkludent auch ein Verbot des Tauchens ausgesprochen worden sei, vermag der Senat nicht zu folgen, da es sich beim Baden und Tauchen zwar um verwandte, letztlich aber doch unterschiedliche Tätigkeiten handelt.

54

2. Die Antragstellerin besitzt entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin auch das für ihren Antrag erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Nach § 47 Abs. 2 VwGO kommt es für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags maßgeblich darauf an, ob der Antragsteller geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden. Wird diese Hürde genommen, so ist regelmäßig auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse gegeben. Mit dem Erfordernis des Vorliegens eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses neben der Antragsbefugnis soll nur vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist. Zu fragen ist somit, ob der Antragsteller durch die von ihm angestrebte Nichtigerklärung der Rechtsnorm seine Rechtsstellung verbessern kann (ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. BVerwG, Beschl. v. 29.9.1992 - 4 BN 25.15 - NVwZ-RR 2016, 86).

55

Das ist hier der Fall. Aus dem Umstand, dass in der erwähnten Rechtsverordnung der Antragsgegnerin vom 15.5.1979 das Baden in Baggerseen und öffentlichen Gewässern im Stadtkreis Karlsruhe untersagt wird, folgt schon deshalb nichts anderes, weil die Verordnung in ihrer derzeit geltenden Fassung den Grötzinger Baggersee von diesem Verbot ausdrücklich ausnimmt. Das Verbot des Badens kann zudem, wie bereits dargelegt, nicht im Wege eines Erst-Recht-Schlusses auf ein Verbot des Tauchens erstreckt werden.

56

3. Gegen die Beschränkung des Antrags auf einzelne, das Tauchen in dem Baggersee einschränkende Regelungen in der Verordnung bestehen ebenfalls keine Bedenken, da die Rechtswidrigkeit einzelner in einer Norm getroffener Regelungen nicht notwendigerweise zur Gesamtnichtigkeit der Norm führen muss. Die Entscheidung, ob ein Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit der Norm oder nur zur Nichtigkeit einzelner Vorschriften führt, hängt vielmehr davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. BVerwG, Beschl. v. 24.2.2012 - 9 B 80.11 - NVwZ-RR 2012, 368; Beschl. v. 28.8.2008 - 9 B 40.08 - NVwZ 2009, 255). Ob die Voraussetzungen einer bloßen Teilunwirksamkeit tatsächlich vorliegen, ist für die Zulässigkeit eines auf einzelne Teile der Norm beschränkten Antrags ohne Belang, da aus dem Charakter des Normenkontrollverfahren als eines (auch) objektiven Verfahrens folgt, dass das Normenkontrollgericht bei seiner Entscheidung über den (zulässigerweise) gestellten Antrag hinauszugehen hat, wenn der antragsgemäß für nichtig zu erklärende Teil mit anderen, nicht angegriffenen Teilen der Norm in einem untrennbaren Zusammenhang steht (BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.3.2015 - 5 S 1047/14 - juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 6.12.2017 - 7 D 100/15.NE - juris; BayVGH, Urt. v. 30.6.2009 - 9 N 07.541 - BauR 2010, 191). Der Antragsteller eines Normenkontrollantrags dürfte zudem mit der Einschätzung, ob ein von ihm angenommener Mangel der Norm zu deren Gesamt- oder Teilunwirksamkeit führt, regelmäßig überfordert sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.4.2008 - 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 27.10.2011 − 10 A 11/08 - NVwZ-RR 2012, 152).

II.

57

Der Antrag hat auch in der Sache teilweise Erfolg. Die Verordnung der Antragsgegnerin über die Benutzung des Baggersees Grötzingen ist zwar ordnungsgemäß zustande gekommen (unten 1). Die von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen der Verordnung über das Tauchen in dem Baggersee halten jedoch in materiell-rechtlicher Hinsicht einer Überprüfung nur teilweise stand (unten 2).

58

1. Gegen die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin bestehen keine formell-rechtlichen Bedenken. Das gilt auch im Hinblick auf den Umstand, dass die Verordnung vom Gemeinderat der Antragsgegnerin beschlossen worden ist.

59

Die Verordnung wurde von der Antragsgegnerin nicht als untere Wasserbehörde, sondern ausdrücklich in ihrer Eigenschaft als Ortspolizeibehörde erlassen. Die von ihr in dieser Eigenschaft zu erfüllenden Aufgaben sind nach § 62 Abs. 4 Satz 2 PolG Pflichtaufgaben nach Weisung, die gemäß § 44 Abs. 3 Satz 1 1. Halbsatz GemO grundsätzlich vom Bürgermeister in eigener Zuständigkeit erledigt werden. Etwas anderes gilt jedoch für den Erlass von Satzungen und Rechtsverordnungen, für die nach dem 2. Halbsatz dieser Vorschrift der Gemeinderat zuständig ist, soweit Vorschriften anderer Gesetze nicht entgegenstehen (§ 44 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz GemO). Eine solche Vorschrift ist im vorliegenden Fall nicht vorhanden. Das Wassergesetz enthält diesbezüglich keine Regelung. Die für den Erlass von Polizeiverordnungen geltende Bestimmung in § 13 Satz 2 PolG findet keine Anwendung, da auf § 21 Abs. 2 WG gestützte Verordnungen auch dann nicht den Regeln für Polizeiverordnungen unterliegen, wenn sie von der Ortspolizeibehörde erlassen werden (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.12.2000 - 8 S 269/00 - VBlBW 2001, 324; Urt. v. 7.11.1997 - 8 S 2683/96 - VBlBW 1998, 25; Kibele, Die Wassergesetz-Novelle von 1988, VBlBW 1988, 329).

60

2. Die von der Antragstellerin angegriffenen, das Tauchen in dem Baggersee einschränkenden Regelungen stehen dagegen in materiell-rechtlicher Hinsicht nur zum Teil mit höherrangigem Recht in Einklang.

61

a) Die Antragsgegnerin hat während des Verfahrens zur Aufstellung der Verordnung ein Limnologisches Gutachten zur „Abschätzung des Einflusses verschiedener Belastungspfade auf den Zustand des Grötzinger Baggersees“ des Büros für ...... vom November 2014 sowie eine „Zusammenfassende Umweltbewertung“ der ...... GmbH vom 11.2.2015 eingeholt. Das Limnologische Gutachten beschränkt sich auf eine Untersuchung der Nährstoffeinträge in den See und kommt zu dem Ergebnis, dass die Phosphoreinträge durch Freizeitnutzung in der momentanen Größenordnung von insgesamt 1,3 kg/Jahr gering und zu vernachlässigen seien. Der Eintrag durch Wasservögel sei mit vorsichtig geschätzten 5,5 kg/Jahr deutlich höher. Zu der Belastung durch Taucher heißt es, der Nährstoffeintrag durch Taucher sei vermutlich geringer als der durch Badegäste. Bei einer jährlichen Zahl von 2.000 Tauchgängen und einer Belastung von 0,1 g Phosphor und 1,8 g Stickstoff pro Tauchgang errechne sich ein jährlicher Eintrag von 200 g Phosphor und 3,6 kg Stickstoff. In der ursprünglichen Fassung des Gutachtens finden sich daran anschließend die Sätze: „Gegen einen geregelten Tauchbetrieb können aus Gründen einer verstärkten Eutrophierung oder ökologischen Beeinträchtigung keine Einwände erhoben werden. Über eine Aufhebung des Tauchverbots sollte nachgedacht werden.“ Die Antragstellerin wirft der Antragsgegnerin vor, diese Passage aus dem Gutachten gestrichen zu haben.

62

Die Antragstellerin leitet ferner aus verschiedenen in den Akten festgehaltenen Äußerungen der beteiligten Behördenvertreter her, dass die Verordnung nicht auf die gutachterlichen Feststellungen abgestimmt, sondern umgekehrt das Gutachten (gemeint die „Zusammenfassende Umweltbewertung“ der ...-...... GmbH) auf die Rechtsverordnung abgestimmt sei. Sie stützt sich dafür u.a. auf eine bei den Akten befindliche Email eines Vertreters des Regierungspräsidiums Karlsruhe, in der es heißt, „wir sollten noch einmal informieren, sobald 1. der Entwurf der RVO fertig ist und 2. ein auf den Entwurf abgestimmtes und ihn tragendes Gutachten in der Welt ist“. Die Antragstellerin hält die Gutachten dementsprechend für „bestellt“ und wirft den Gutachtern außerdem vor, voreingenommen und mit der Ausübung und den Gepflogenheiten des Tauchsports nicht vertraut zu sein.

63

Die von der Antragstellerin genannten Umstände werfen auch aus Sicht des Senats ein seltsames Licht auf das Vorgehen der Antragsgegnerin bei der Aufstellung der Rechtsverordnung. Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, da es bei der richterlichen Kontrolle von gesetzlichen und untergesetzlichen Normen nur auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens ankommt, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage überhaupt befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechtssetzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Dieses Ermessen wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich dementsprechend darauf zu beschränken, ob diese äußersten rechtlichen Grenzen der Rechtssetzungsbefugnis überschritten sind. Die Grundsätze über die Ausübung des Ermessens beim Erlass von Verwaltungsakten sind auf die Bestimmung der Maßstäbe, die für den Erlass von Satzungen gelten, dagegen nicht übertragbar (BVerwG, Beschl. v. 30.4.2003 - 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128). Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann folglich, sofern sich aus dem Gesetz nicht ausnahmsweise etwas anderes ergibt, nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden; entscheidend ist vielmehr allein die inhaltliche Übereinstimmung mit höherrangigem Recht (BVerwG, Beschl. v. 19.8.2013 - 9 BN 1.13 - Buchholz 401.68 Vergnügungssteuer Nr. 56; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 8.12.2015 - 3 S 248/15 - VBlBW 2016, 201; Urt. v. 13.5.2015 - 3 S 1175/13 - juris).

64

b) Die Verordnung der Antragsgegnerin ist auf § 21 Abs. 2 WG gestützt, wonach die Wasserbehörden und die Ortspolizeibehörde aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere der Ordnung des Wasserhaushalts, der Sicherstellung der Erholung, des Schutzes der Natur oder der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, (u.a.) durch Rechtsverordnung die Ausübung des Gemeingebrauchs regeln, beschränken oder verbieten sowie das Verhalten im Uferbereich regeln können. Auf diese Vorschrift gestützte Regelungen, Beschränkungen und Verbote müssen zur Erreichung des mit ihnen verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.11.2013 - 3 S 193/13 - VBlBW 2014, 270; Urt. v. 30.8.2007 - 3 S 274/06 - ESVGH 58, 83; Bulling/Finkenbeiner/Eckardt/Kibele, Wassergesetz für Baden-Württemberg, § 28 Rn. 22). Sie müssen auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar sein, insbesondere den Freiheitsrechten des Einzelnen und dem Gleichheitssatz genügen. Eine hierüber hinausgehende Prüfung findet nicht statt. Im Blick auf die - im Rahmen der Ermächtigung - regelmäßig weite Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers haben die Verwaltungsgerichte insbesondere nicht zu prüfen, ob dieser jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.11.2013, a.a.O.; Urt. v. 30.8.2007, a.a.O.).

65

aa) Ziel der angegriffenen Verordnung ist es, die verschiedenen, teilweise widerstreitenden privaten Nutzungsinteressen sowie die Belange des Naturschutzes zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Zu diesem Zweck teilt die Verordnung die südwestliche Hälfte des Sees in fünf verschiedene Zonen. In der als Naturschutzzone bezeichneten Zone E, die als Rückzugsraum für Tier- und Pflanzenarten dienen soll, wird der Gemeingebrauch zum Schutz der Natur ausgeschlossen. In den übrigen Zonen (Zonen A bis D) ist er nach Maßgabe der Regelungen in den §§ 3 ff. der Verordnung zulässig. Das Baden, das Tauchen, das Befahren des Sees mit kleinen Booten ohne eigene Triebkraft, der Zugang mit Hunden oder geführten Pferden wird mit diesen Regelungen jedoch bestimmten Einschränkungen unterworfen.

66

Gegen diese Konzeption bestehen keine Bedenken. Das gilt auch in Anbetracht der Tatsache, dass damit ein großer Teil des Sees und des Uferbereichs dem wasserrechtlichen Gemeingebrauch bzw. dem Betretungsrecht der freien Landschaft entzogen wird. Insoweit werden auch von der Antragstellerin keine Einwendungen gegen die Verordnung erhoben.

67

bb) Die an der Bestimmtheit der das Tauchen betreffenden Regelungen geäußerten Zweifel der Antragsgegnerin sind unbegründet.

68

Auf § 21 Abs. 2 WG gestützte Rechtsverordnungen müssen - ebenso wie andere Rechtsnormen - den sich aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Geboten der Normenklarheit und Normenbestimmtheit genügen. Die Rechtsverordnung muss dazu hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Regelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht. Die das Tauchen betreffenden Regelungen in der Verordnung der Antragsgegnerin genügen dieser Forderung.

69

Nach § 3 Abs. 3 der Verordnung ist in den Zonen B und C das Tauchen mit Atemgeräten (nur) zulässig im Zeitraum zwischen dem 1. Mai und dem 31. Oktober eines jeden Jahres in der Zeit zwischen Sonnenaufgang und Sonnenuntergang für Personen, die im Besitz einer von der Ortsverwaltung Grötzingen ausgegebenen Tauchberechtigungskarte sind. Wie der Zusammenhang mit den in § 3 der Verordnung für die anderen Zonen getroffenen Regelungen bestätigt, ist diese Bestimmung in dem Sinne als abschließend zu verstehen, dass das Tauchen im Übrigen im gesamten südwestlichen Teil des Sees untersagt werden soll. Was die Zone D betrifft, besteht daran schon deshalb kein Zweifel, weil § 3 Abs. 4 den Gemeingebrauch in dieser Zone ausdrücklich auf das Befahren mit kleinen Booten ohne eigene Triebkraft, die vom Flst.Nr. 7552/9 ein- bzw. ausgebracht werden, beschränkt. Für die als Rückzugsraum von Tier- und Pflanzenarten dienende Zone E folgt das Gleiche aus § 2 Abs. 3 der Verordnung, da danach in dieser Zone zum Schutz der Natur kein Gemeingebrauch zulässig ist. Die in § 3 Abs. 1 bis 3 für die Zonen A, B und C getroffenen Regelungen sind dementsprechend ebenfalls dahingehend zu verstehen, dass in diesen Zonen außer den jeweils ausdrücklich genannten Handlungen keine anderen zum Gemeingebrauch im Sinne des § 20 WG gehörenden Tätigkeiten erlaubt sein sollen. Ein anderes Verständnis dieser Regelungen widerspräche auch offensichtlich dem mit der Verordnung verfolgten Ziel, die privaten Nutzungsinteressen sowie die Belange des Naturschutzes zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen und konfligierende Nutzungen voneinander zu trennen. In den der Beschlussvorlage beigefügten und zur Auslegung der Verordnung heranzuziehenden „Ergänzenden Erläuterungen“ heißt es dementsprechend, die Verordnung sehe vor, das Tauchen in den Zonen B und C zuzulassen und gleichzeitig in allen anderen Bereichen zu untersagen.

70

Wie die Antragstellerin zu Recht bemerkt, fügt sich allerdings § 4 Abs. 3 der Verordnung seinem Wortlaut nach nicht ohne weiteres in dieses System ein. Nach dieser Vorschrift ist das Tauchen mit Atemgerät in den Zonen A-E verboten - 1. - im Zeitraum zwischen dem 1. November und 30. April eines jeden Jahres, - 2. - täglich ab Sonnenuntergang bis Sonnenaufgang, - 3. - für Personen, die nicht im Besitz einer Tauchberechtigungskarte nach § 3 Abs. 3 sind sowie - 4. - zur Durchführung von Tarierübungen und Ausbildungstauchgängen, bei denen es zu Aufwirbelungen von Schlamm am Grund des Sees kommen kann. Betrachtet man diese Vorschrift isoliert, könnte danach der Eindruck entstehen, als sei das Tauchen mit Atemgerät in den Zonen A-E zwischen Sonnenaufgang und Sonnenuntergang im Zeitraum zwischen dem 30. Oktober und 1. Mai eines jeden Jahres nach Maßgabe der weiteren Regelungen erlaubt. Wie sich aus dem übrigen Inhalt der Verordnung sowie des mit ihr verfolgten Zwecks mit (noch) hinreichender Klarheit ergibt, entspricht das jedoch nicht dem Willen des Verordnungsgebers.

71

cc) Die Zone C ist zwischen 60 m und 110 m breit und hat eine maximale Länge von ungefähr 200 m. Ihre Fläche erreicht zusammen mit der Zone B ca. 20.000 m2 oder 2 ha. Das ist weniger als ein Zehntel des 21 ha großen Südwestteils des Sees. Die Bereiche, in denen nach der Verordnung grundsätzlich getaucht werden darf, sind danach nur knapp bemessen. Die Bereiche sind jedoch immerhin groß genug, dass - wie es in der Antragserwiderung heißt - ein durchschnittlicher Taucher mit einer Zehn- bzw. Zwölfliter-Druckluftflasche zu ihrem äußersten Punkt und wieder zurücktauchen kann. Dieser Darstellung hat auch die Antragstellerin nicht widersprochen. Bei der Frage, ob die Antragsgegnerin mit dem Zuschnitt der beiden Zonen den Interessen der Taucher nur unzureichend Rechnung getragen hat, darf zudem nicht außer Acht gelassen werden, dass die Antragsgegnerin beim Erlass der Verordnung vor der Aufgabe stand, einen Kompromiss zwischen den Interessen der verschiedenen Nutzer des nur 21 ha großen südwestlichen Teils des Sees zu finden, die einander in vielen Fällen widersprechen. Der Senat hält deshalb die von der Antragsgegnerin gefundene Lösung für von ihrer Einschätzungsprärogative gedeckt, auch wenn der Antragstellerin einzuräumen ist, dass ein anderer, aus der Sicht der Taucher großzügigerer Zuschnitt der genannten Bereiche ebenfalls denkbar gewesen wäre.

72

dd) Gegen die das Tauchen betreffenden Regelungen in der Verordnung der Antragsgegnerin bestehen auch insoweit keine durchgreifenden Bedenken, als sie das Tauchen nicht auch in der Zonen A und D erlauben.

73

Gegen eine gemeinsame Nutzung der Zone A durch Badende und Taucher spricht, dass sich Schwimmer durch unvermutet auftauchende oder sich dicht unter der Wasseroberfläche bewegende Taucher gestört fühlen können(vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 7.11.1997, a.a.O.). Das hat auch die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt.

74

Zur Zone D heißt es in den „Ergänzenden Erläuterungen“, nach fachökologischer Empfehlung solle die Wasserfläche, die nördlich an die intensiven Nutzungen A bis C angrenze, im Unterschied zu diesen bereits deutlich beruhigter beschaffen sein und von störintensiven Nutzungen freigehalten werden. Es werde daher zwischen den Intensiv-Nutzungszonen A bis C im Süden und der Naturschutzzone E im Norden und Westen eine „Zone D“ als sog. Pufferzone eingerichtet, die als beruhigte „Übergangszone“ den wirksamen Schutz der Zone E unterstütze. In der Zone D wäre ein umfassender Gemeingebrauch mit Schwimmen, Tauchen usw. bereits eine zu starke Beeinträchtigung und Beunruhigung für die angestrebte ökologische Verbesserung. Daher werde der Gemeingebrauch in der Zone beschränkt auf das Befahren mit Booten ohne eigene Triebkraft, die vom Gelände der WSSG (Wassersportgemeinschaft Grötzingen) und des SFV (Sportfischerverein Grötzingen) ein- bzw. ausgebracht würden.

75

Mit der „fachökologischen Empfehlung“ ist offensichtlich die „Zusammenfassende Umweltbewertung“ der ... ... GmbH vom Februar 2015 gemeint, in der es heißt, dass das Tauchen zu ökologischen Beeinträchtigungen führen könne. Als Beispiele werden die Beunruhigung von Fischen und Wasservögeln in störungsempfindlichen Zeiten, die Aufwirbelung von Sedimenten durch Flossenschlag sowie direkte Beeinträchtigungen von Wasserpflanzen genannt (S. 36). Jedenfalls was die Beunruhigung von Fischen und Wasservögeln in störungsempfindlichen Zeiten sowie die direkten Beeinträchtigungen von Wasserpflanzen betrifft, sind keine Anhaltspunkte zu erkennen, die die Richtigkeit dieser Aussagen in Frage stellten. Zu der von der Antragstellerin beantragten Einholung eines Sachverständigengutachtens zu den von Tauchern ausgehenden Beeinträchtigungen sieht der Senat deshalb keine Veranlassung.

76

Die Entscheidung der Antragsgegnerin, den Gemeingebrauch in der Zone D auf das Befahren mit kleinen Booten ohne eigene Triebkraft zu beschränken, kann danach gerichtlich ebenfalls nicht beanstandet werden, zumal auch Konflikte zwischen Seglern und Surfern einerseits sowie Tauchern andererseits nicht von vornherein ausgeschlossen werden können. Die von der Antragsgegnerin hierfür angeführten Gründe sind zwar sicher nicht in dem Sinne zwingend, dass nicht auch eine andere Entscheidung in Betracht gekommen wäre. Wie bereits ausgeführt, hat der Senat jedoch nicht zu prüfen, ob die Antragsgegnerin mit dem Zuschnitt der einzelnen Zonen sowie der Bestimmung der in diesen Zonen jeweils zulässigen Nutzungen die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat. Er sieht deshalb die genannte Entscheidung ebenfalls als von der Einschätzungsprärogative der Antragsgegnerin gedeckt an.

77

ee) Nicht zu beanstanden ist ferner die Regelung in § 3 Abs. 5 der Rechtsverordnung, nach der der Ein- und Ausstieg von Tauchern nur am - vor Ort und in der beiliegenden Karte markierten - Tauchereinstieg am Rand der Zone C zulässig ist. Die mit der Regelung für die Taucher verbundenen Einschränkungen wirken nur gering, da es letztlich gleichgültig ist, von welcher Stelle aus sie in den See gelangen oder an welcher Stelle sie das Wasser wieder verlassen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 7.11.1997, a.a.O.). In seiner Stellungnahme vom 23.2.2015 (V, 909 ff) hat auch der Badische Tauchsportverband insoweit keine Einwendungengegen den Entwurf der Rechtsverordnung erhoben.

78

Eine andere Beurteilung ist auch nicht deshalb veranlasst, weil die als Ein- und Ausstieg von Tauchern vorgesehene Stelle unbefestigt ist. Die Antragstellerin sieht darin eine Gefahrenquelle, da durch die gemeinsame Nutzung mit Hunden und Pferden der Einstieg aufgewühlt und rutschig sei, was die Benutzung durch Taucher, die ca. 20 kg Gewicht auf dem Rücken trügen, sehr erschwere. Was die gemeinsame Nutzung der Ein- und Ausstiegstelle mit Pferden betrifft, entspricht diese Schilderung nicht den Tatsachen. Nach der Darstellung der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung befindet sich die geplante Zugangsstelle für Pferde nicht im Bereich der Ein- und Ausstiegsstelle für Taucher, sondern östlich der öffentlichen Badestelle, wie dies auch den dazu gemachten Ausführungen in den „Ergänzenden Erläuterungen“ (S. 8) entspricht. Dem hat die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung nicht widersprochen. Nach den Erklärungen ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung hat die Antragsgegnerin ferner versucht, die genannte Gefahr durch eine Kiesaufschüttung zu verringern. Dies hat auch die Antragstellerin eingeräumt. Die verbleibenden, von den jeweiligen Witterungsverhältnissen abhängigen Erschwernisse für die Taucher sind als hinnehmbar anzusehen.

79

ff) Für rechtswidrig hält der Senat dagegen die in § 3 Abs. 3 der Verordnung getroffene Regelung, nach der die Zonen B und C nur von maximal sechs Tauchern pro Tag benutzt werden dürfen, sowie die weiteren, sich ebenfalls aus § 3 Abs. 3 ergebenden Verbote des Tauchens in der Zeit vom 1.11. bis 30.4. eines jeden Jahres sowie außerhalb dieser Zeit von Sonnenaufgang bis Sonnenuntergang.

80

(1) Das Tauchen in den Zonen B und C ist nach § 3 Abs. 3 der Verordnung nur Personen gestattet, die im Besitz einer von der Ortsverwaltung Grötzingen ausgegebenen Tauchberechtigungskarte sind. Personenbezogene Tauchberechtigungskarten werden an maximal sechs Personen pro Tauchtag ausgegeben, die außerdem nachweisen müssen, dass sie im Besitz eines Tauchbrevets sind, das mindestens Kenntnisse nach ISO 24801-2 bzw. DIN EN 14153-2 bestätigt.

81

Diese Regelung wird von der Antragsgegnerin mit dem von ihr eingeholten Gutachten der ... ... GmbH vom Februar 2015 begründet, in dem eine Begrenzung auf etwa sechs Taucher pro Tag empfohlen wird. Zur Erklärung heißt es, dass durch diese Begrenzung, gemeinsam mit dem Ausschluss unerfahrener Taucher, die negativen Auswirkungen des Tauchens soweit begrenzt würden, dass sie mit den Schutzzielen für den See verträglich seien.

82

Der Senat stellt weder die generelle Berechtigung dieser Gründe noch die Notwendigkeit einer die Zahl der Taucher begrenzenden Regelung in Frage. Die Begrenzung der Zahl der Taucher auf nur sechs pro Tag kommt jedoch einem generellen Tauchverbot auch in den Zonen B und C nahe und verletzt damit vor dem Hintergrund der übrigen das Tauchen betreffenden Regelungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

83

Die Verordnung der Antragsgegnerin gilt nur für den südwestlichen Teil des insgesamt 35 ha großen Sees. Der etwa 14 ha große nordöstliche Teil, der sich innerhalb des FHH-Gebiets „Kinzig-Murg-Rinne zwischen Bruchsal und Karlsruhe“ sowie des - durch Verordnung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.7.1984 festgesetzten - Naturschutzgebiets „Weingartener Moor - Bruchwald Grötzingen“ befindet und für den nach der Darstellung der Antragsgegnerin ein uneingeschränktes Tauchverbot gilt, ist ausgespart. Aufgrund der Unterteilung des 21 ha großen südwestlichen Teils des Sees in die oben beschriebenen Zonen ist auch in diesem Teil des Sees das Tauchen mit Ausnahme der Zonen B und C uneingeschränkt verboten. Der südwestliche Teil des Sees ist damit mit Ausnahme dieser zusammen 2 ha großen Bereiche vor den in dem Gutachten der ... ... GmbH genannten negativen Auswirkungen des Tauchens vollumfänglich geschützt.

84

Eine Rechtfertigung, zur Wahrung der Naturschutzbelange das Tauchen in den ohnehin nur knapp bemessenen Bereichen, in denen das Tauchen im See gestattet ist, durch die Begrenzung auf nur sechs Taucher pro Tag in einem erheblichen Maße zusätzlich einzuschränken, ist in Anbetracht dieser Umstände nicht zu erkennen. Die den Tauchern durch diese Verbote zusätzlich auferlegten Beschränkungen gehen deshalb über das von der Antragsgegnerin verfolgte - grundsätzlich anzuerkennende - Ziel hinaus. Der von ihr zu beachtende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist daher insoweit nicht mehr gewahrt.

85

Das gilt umso mehr, als in § 3 Abs. 4 der Verordnung das in der Zone D zulässige Befahren mit Booten ohne eigene Triebkraft in der Verordnung sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich in keiner Weise eingeschränkt wird. Zulässig ist danach sogar die Veranstaltung von Segelwettbewerben, wie sie schon in der Vergangenheit stattgefunden haben und bei denen sich nach dem bei den Akten befindlichen Schreiben des Vertreters der WSG Grötzingen bis zu 16 Boote gleichzeitig auf dem Wasser befinden. Außer Frage steht, dass durch die Benutzung der Zone D durch Segler und Surfer zumindest Wasservögel nicht nur unerheblich und nicht nur kurzfristig gestört werden. Jedenfalls was Wasservögel betrifft, fallen die von Tauchern ausgehenden Störungen im Vergleich dazu deutlich weniger ins Gewicht. Die für das Tauchen in den wesentlich kleineren Zonen B und C angeordnete zusätzliche Einschränkung durch die Begrenzung auf nur sechs Taucher pro Tag steht daher zu der für die Zone D geltenden, wesentlich großzügigeren Regelung in einem Missverhältnis. Der von der Antragsgegnerin hervorgehobene Umstand, dass in der Zeit nach dem Inkrafttreten der Verordnung weit überwiegend nur drei oder weniger Tauchberechtigungskarten ausgestellt wurden, vermag daran nichts zu ändern.

86

(2) Für die weiteren Verbote des Tauchens in der Zeit vom 1.11. bis 30.4. eines jeden Jahres sowie außerhalb dieser Zeit von Sonnaufgang bis Sonnenuntergang gilt Ähnliches.

87

Nach den der Verordnung beigefügten „Ergänzenden Erläuterungen“ der Antragsgegnerin sollen durch das Winter- und Nachttauchverbot Störungen von Fischen und Wasservögeln in der besonders ruhebedürftigen Zeit vermieden werden bzw. ein Ausgleich für die Störungen während der übrigen Zeit geschaffen werden. In der „Zusammenfassende Umweltbewertung“ der ...-... ... GmbH vom Februar 2015 heißt es dazu (S. 36), dass das Tauchen auf die Zeit von etwa 31.3 bis 1.11 beschränkt werden sollte, um Störungen von Fischen und Wasservögeln in der besonders ruhebedürftigen Jahreszeit zu vermeiden. Verbunden wird dies mit dem Hinweis, dass Seefische sich im Winter am Gewässergrund aufhielten und sich kaum bewegten, um Energie zu sparen. Als Grund für das Nachttauchverbot wird in dem Gutachten ausgeführt, nächtliches Tauchen sollte nicht erlaubt sein, um Störungen der nachts besonders lichtempfindlichen Wasservögel zu vermeiden. Auch insoweit bleibt allerdings offen, weshalb es angesichts des Umstands, dass das Tauchen nur in einem 2 ha großen Bereich des insgesamt 35 ha großen Sees erlaubt ist, erforderlich ist, auch in diesem eng umrissenen Bereich das Tauchen zusätzlich zeitlichen Einschränkungen zum Schutz von Fischen und Wasservögeln zu unterwerfen, obwohl sowohl bei Nacht als auch in den Wintermonaten ohnehin nur mit einer geringeren Zahl von Tauchern zu rechnen ist. Dem genannten Gutachten kann dazu nichts entnommen werden. Worin die behaupteten „Störungen der nachts besonders lichtempfindlichen Wasservögel“ bestehen sollen, wird in dem Gutachten ebenfalls nicht näher erklärt. Was das Wintertauchverbot betrifft, fehlt zudem eine Erklärung dafür, weshalb die Antragsgegnerin dieses Verbot auf sechs Monate ausgedehnt hat, obwohl in dem Gutachten nur ein Verbot von fünf Monaten empfohlen worden ist. Der Senat betrachtet daher auch insoweit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als nicht mehr gewahrt.

88

3. Die in den § 3 Abs. 3 der Verordnung getroffenen Regelungen sind danach insoweit rechtswidrig und auf den Antrag der Antragstellerin für ungültig zu erklären, als darin das Tauchen mit Atemgeräten in den Zonen B und C im Zeitraum zwischen dem 30. April und dem 1. November eines jeden Jahres sowie in der Zeit zwischen Sonnenuntergang und Sonnenaufgang untersagt sowie die Ausgabe der ausgegebenen Tauchberechtigungskarten auf maximal sechs Personen pro Tauchtag beschränkt wird. Das Gleiche gilt für die mit diesen Regelungen in einem unmittelbaren Zusammenhang stehenden Regelungen in § 4 Abs. 3 der Verordnung. Dem steht nicht entgegen, dass die Antragstellerin nur die Ungültigerklärung des § 4 Abs. 3 Nr. 3 beantragt hat. Denn, wie bereits eingangs dargelegt, hat das Normenkontrollgericht bei seiner Entscheidung über die beantragte Feststellung der Teilnichtigkeit einer Rechtsnorm über den (zulässigerweise) gestellten Antrag hinauszugehen, wenn der antragsgemäß für nichtig zu erklärende Teil mit anderen, nicht angegriffenen Teilen der Norm in einem untrennbaren Zusammenhang steht. Die festgestellten Fehler führen dagegen nicht zur Nichtigkeit auch der übrigen, von der Antragstellerin nicht angegriffenen Teile der Verordnung, da es insoweit an einem untrennbaren Zusammenhang fehlt. Auch kann davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin die Rechtsverordnung mit einem entsprechend eingeschränkten Inhalt erlassen hätte, wenn sie die Rechtswidrigkeit der beanstandeten Regelungen erkannt hätte.

89

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

90

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

91

Beschluss

92

Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

93

Der Beschluss ist unanfechtbar.

 


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