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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat
Entscheidungsdatum:10.02.1994
Aktenzeichen:1 S 1027/93
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:1994:0210.1S1027.93.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 4 GemO BW, § 10 Abs 2 GemO BW, § 9 KAG BW, § 278 BGB

Satzung über die Benutzung von Obdachlosenunterkünften und Asylbewerberunterkünften; zur Gebührenkalkulation; keine generelle Haftung als Gesamtschuldner

Leitsatz

1. Die Gemeinden sind berechtigt, das Benutzungsverhältnis von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften durch Satzung zu regeln. Die Satzungsgewalt wird durch den Einrichtungszweck begrenzt. Einschränkungen des Entfaltungsrechts der Bewohner sind durch den Anstaltszweck gerechtfertigt.

2. §§ 1 bis 11 der Satzung der Stadt E über die Benutzung von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften vom 10.12.1992, die insoweit der Mustersatzung des Gemeindetages Baden-Württemberg (BWGZ 1990, S 194) entspricht, sind - mit Ausnahme von § 10 Abs 1 dieser Satzung - gültig.

3. Der Anstaltszweck rechtfertigt es nicht, die Entstehung einer Gesamtschuld allein aufgrund eines durch Verwaltungsakt begründeten gemeinsamen Benutzungsverhältnisses anzunehmen. § 10 Abs 1 der Satzung der Stadt E über die Benutzung von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften (§ 10 Abs 1 der Mustersatzung, aaO) ist daher nichtig.

4. Die Benutzungsgebühren für eine Obdachlosen- und Asylbewerberunterkunft sind vom Gemeinderat als zuständigem Rechtsetzungsorgan nach pflichtgemäßem Ermessen festzulegen. Dabei sind der Kostendeckungsgrundsatz und das Äquivalenzprinzip zu beachten. Die Bemessung der Benutzungsgebühr auf der Grundlage der ortsüblichen Vergleichsmiete ist ohne Kostenermittlung nicht zulässig.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle ESVGH 44, 240 (Leitsatz)
Abkürzung Fundstelle ZMR 1994, 285-291 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle BWGZ 1994, 192-196 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle WuM 1994, 438 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VBlBW 1995, 15-17 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle ZKF 1995, 14-15 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle NVwZ-RR 1994, 325-329 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle HGZ 1995, 72-78 (Leitsatz und Gründe)

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Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Benutzung von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften.

2

Die Antragstellerin war zusammen mit ihren sechs Kindern aufgrund von Einweisungsverfügungen der Antragsgegnerin vom 19.11.1992 und 4.3.1993 in eine Notunterkunft der Antragsgegnerin "4" zur Vermeidung ihrer Obdachlosigkeit eingewiesen worden. Die Antragstellerin ist von Beruf Lehrerin. Sie ist mit einem Heilpraktiker verheiratet. Die Antragstellerin begehrte gegen die ihr zugewiesene Obdachlosenunterkunft erfolglos einstweiligen Rechtsschutz. Nach Abschluß der Renovierungsarbeiten eines von ihr und ihrem Ehemann erworbenen Hauses zog sie mit ihren Kindern am 19.6.1993 aus der ihr zugewiesenen Obdachlosenunterkunft aus.

3

Die Satzung der Antragsgegnerin über die Nutzung von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften, die sich inhaltlich an eine Mustersatzung des Gemeindetages Baden-Württemberg anlehnt, wurde aufgrund einer Vorlage der Verwaltung am 10.12.1992 vom Gemeinderat der Antragsgegnerin beraten und beschlossen. Sie wurde mit Hinweis nach § 4 Abs. 4 GemO im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 18.12.1992 veröffentlicht.

4

Die Satzung hat folgenden Wortlaut:

5
I. Rechtsform und Zweckbestimmung der Obdachlosen- und
Asylbewerberunterkünfte  

§ 1

6

Rechtsform/Anwendungsbereich

7
(1) Die Stadt betreibt die Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünfte
als voneinander getrennte öffentliche Einrichtungen
in der Form unselbständiger Anstalten des öffentlichen
Rechts.
(2) Obdachlosenunterkünfte sind die zur Unterbringung von
Obdachlosen bestimmten Gebäude, Wohnungen und Räume.
Als Obdachlosenunterkünfte gelten dabei auch die
Unterkünfte für anerkannte oder rechtskräftig abgelehnte
Asylsuchende.
(3) Asylbewerber-Unterkünfte sind die zur Unterbringung von
Asylbewerbern von der Stadt bestimmten Gebäude, Wohnungen
und Räume.
(4) Die Unterkünfte dienen der Aufnahme und in der Regel
der vorübergehenden Unterbringung von Personen, die
obdachlos sind oder sich in einer außergewöhnlichen
Wohnungsnotlage befinden und die erkennbar nicht fähig
sind, sich selbst eine geordnete Unterkunft zu beschaffen
oder eine Wohnung zu erhalten. Die Verpflichtung
für Asylbewerber, eine von der Gemeinde zugewiesene
Unterkunft zu beziehen (§ 20 Abs. 2 Asylverfahrensgesetz),
bleibt davon unberührt.
II. Gemeinsame Bestimmungen für die Benützung der
Obdachlosen- und Asylbewerber-Unterkünfte

§ 2

8

Benutzungsverhältnis

9
Das Benutzungsverhältnis ist öffentlich-rechtlich ausgestaltet.
Ein Rechtsanspruch auf die Unterbringung in einer
bestimmten Unterkunft oder auch Zuweisung von Räumen bestimmter
Art und Größe besteht nicht.

§ 3

10

Beginn und Ende der Nutzung

11
(1) Das Benutzungsverhältnis beginnt mit dem Zeitpunkt, in
dem der Benutzer die Unterkunft bezieht.
(2) Die Beendigung des Benutzungsverhältnisses erfolgt
durch schriftliche Verfügung der Stadt. Soweit die
Benutzung der Unterkunft über den in der Verfügung
angegebenen Zeitpunkt hinaus fortgesetzt wird, endet
das Benutzungsverhältnis mit der Räumung der Wohnung.
Gründe für die Beendigung des Benutzungsverhältnisses
bzw. einer Umsetzung sind insbesondere, wenn
- der eingewiesene Obdachlose sich ein anderes
Unterkommen verschafft hat;
- die Unterkunft im Zusammenhang mit Umbau-, Erweiterungs-,
Erneuerungs- oder Instandsetzungsarbeiten
geräumt werden muß;
- bei angemieteter Unterkunft das Mietverhältnis
zwischen der Stadt und dem Dritten beendet wird;
- der Eingewiesene die Unterkunft nicht mehr selbst
bewohnt, sie ohne schriftliche Zustimmung nicht mehr
ausschließlich als Wohnung benutzt oder sie nur zur
Aufbewahrung von Hausrat verwendet;
- der Benutzer Anlaß zu Konflikten gibt, die zu einer
Beeinträchtigung der Hausgemeinschaft oder zu Gefährdungen
von Hausbewohnern und/oder Nachbarn führen und
die Konflikte nicht auf andere Weise beseitigt werden
können.

§ 4

12

Benutzung der überlassenen Räume und Hausrecht

13
(1) Die als Unterkunft überlassenen Räume dürfen nur von
den eingewiesenen Personen und nur zu Wohnzwecken
benutzt werden.
(2) Der Benutzer der Unterkunft ist verpflichtet, die ihm
zugewiesenen Räume samt dem überlassenen Zubehör
pfleglich zu behandeln, im Rahmen der durch ihre
bestimmungsgemäße Verwendung bedingten Abnutzung
instand zu halten und nach Beendigung des Benutzungsverhältnisses
in dem Zustand herauszugeben, in dem sie
bei Beginn übernommen wurden.
(3) Veränderungen an der zugewiesenen Unterkunft und dem
überlassenen Zubehör dürfen nur mit ausdrücklicher
Zustimmung der Stadt vorgenommen werden. Der Benutzer
ist im übrigen verpflichtet, der Stadt unverzüglich
Schäden am Äußeren oder Inneren der Räume in der
zugewiesenen Unterkunft mitzuteilen.
(4) Der Benutzer bedarf ferner der schriftlichen Zustimmung
der Stadt, wenn er
1. Um-, An- und Einbauten sowie Installationen oder
anderen Veränderungen in der Unterkunft vornehmen
will;
2. Ein Tier in der Unterkunft halten will;
3. In der Unterkunft oder auf dem Grundstück außerhalb
vorgesehener Park- und Einstellplätze ein Kraftfahrzeug
abstellen will.
(5) Die Zustimmung wird grundsätzlich nur dann erteilt,
wenn der Benutzer erklärt, daß er die Haftung für alle
Schäden, die durch die besonderen Benutzungen nach Abs.
3 und 4 verursacht werden können, ohne Rücksicht auf
eigenes Verschulden, übernimmt und die Stadt insofern
von Schadensersatzansprüchen Dritter freistellt.
(6) Die Zustimmung kann befristet und mit Auflagen versehen
erteilt werden; insbesondere sind die Zweckbestimmung
der Unterkunft, die Interessen der Haus- und Wohngemeinschaft
sowie die Grundsätze einer ordnungsgemäßen
Bewirtschaftung zu beachten.
(7) Die Zustimmung kann widerrufen werden, wenn Auflagen
oder sonstige Nebenbestimmungen nicht eingehalten
werden, Hausbewohner oder Nachbarn belästigt oder die
Unterkunft bzw. das Grundstück beeinträchtigt werden.
(8) Bei vom Benutzer ohne Zustimmung der Gemeinde vorgenommenen
baulichen oder sonstigen Veränderungen kann die
Stadt diese auf Kosten des Benutzers beseitigen und den
früheren Zustand wieder herstellen lassen (Ersatzvornahme).
(9) Die Stadt kann darüber hinaus die erforderlichen Maßnahmen
ergreifen, um den Anstaltszweck zu erreichen.
(10) Die Beauftragten der Stadt sind berechtigt, die Unterkünfte
in angemessenen Abständen und nach rechtzeitiger
Ankündigung werktags in der Zeit von 6.00 Uhr bis 22.00
Uhr zu betreten. Bei Gefahr im Verzug kann die Unterkunft
ohne Ankündigung jederzeit betreten werden.

§ 5

14

Instandhaltung der Unterkünfte

15
(1) Der Benutzer verpflichtet sich, für eine ordnungsgemäße
Reinigung, ausreichende Lüftung und Heizung der überlassenen
Unterkunft zu sorgen.
(2) Zeigt sich ein wesentlicher Mangel der Unterkunft oder
wird eine Vorkehrung zum Schutze dieser oder des
Grundstücks gegen eine nicht vorhersehbare Gefahr
erforderlich, so hat der Benutzer dies der Stadt
unverzüglich mitzuteilen.
(3) Der Benutzer haftet für Schäden, die durch schuldhafte
Verletzung der ihm obliegenden Sorgfalts- und Anzeigepflicht
entstehen, besonders wenn technische Anlagen
und andere Einrichtungen unsachgemäß behandelt, die
überlassene Unterkunft unzureichend gelüftet, geheizt
oder gegen Frost geschützt wird. Insoweit haftet der
Benutzer auch für das Verschulden von Haushaltsangehörigen
und Dritten, die sich mit seinem Willen in der
Unterkunft aufhalten. Schäden und Verunreinigungen, für
die der Benutzer haftet, kann die Stadt auf Kosten des
Benutzers beseitigen lassen (Ersatzvornahme).
(4) Die Stadt wird die in § 1 genannten Unterkünfte und
Hausgrundstücke in einem ordnungsgemäßen Zustand
erhalten. Der Benutzer ist nicht berechtigt, auftretende
Mängel auf Kosten der Stadt zu beseitigen.

§ 6

16

Räum- und Streupflicht

17
Dem Benutzer obliegt die Räum- und Streupflicht nach der
örtlichen Satzung über die Verpflichtung der Straßenanlieger
zum Reinigen, Schneeräumen und Bestreuen der Gehwege.

§ 7

18

Hausordnungen

19
(1) Die Benutzer sind zur Wahrung des Hausfriedens und zur
gegenseitigen Rücksichtnahme verpflichtet.
(2) Die von der Verwaltung ausgegebenen Hausordnungen sind
zu beachten.

§ 8

20

Rückgabe der Unterkunft

21
(1) Bei Beendigung des Benutzungsverhältnisses hat der
Benutzer die Unterkunft vollständig geräumt und sauber
zurückzugeben.
(2) Einrichtungen, mit denen der Benutzer die Unterkunft
versehen hat, darf er wegnehmen, muß dann aber den
ursprünglichen Zustand wieder herstellen. Die Stadt
kann die Ausübung des Wegnahmerechts durch Zahlung
einer angemessenen Entschädigung abwenden, es sei denn,
daß der Benutzer ein berechtigtes Interesse an der
Wegnahme hat. Das Ordnungsamt kann zurückgelassene
Sachen auf Kosten des bisherigen Benutzers räumen und
in Verwahrung nehmen. Werden die in Verwahrung genommenen
Sachen spätestens drei Monate nach Beendigung des
Nutzungsverhältnisses nicht abgeholt, wird unwiderleglich
vermutet, daß der Benutzer das Eigentum daran
aufgegeben hat. Soweit die Sachen noch verwertbar sind,
werden sie durch das Ordnungsamt einem gemeinnützigen
Zweck zugeführt.

§ 9

22

Haftung und Haftungsausschluß

23
(1) Die Benutzer haften vorbehaltlich spezieller Regelungen
in dieser Satzung für die von ihnen verursachten
Schäden.
(2) Die Haftung der Stadt, ihrer Organe und Bediensteten
gegenüber den Benutzern und Besuchern wird auf Vorsatz
und grobe Fahrlässigkeit beschränkt. Für Schäden, die
sich die Benutzer einer Unterkunft bzw. deren Besucher
selbst gegenseitig zufügen, übernimmt die Stadt keine
Haftung.

§ 10

24

Personenmehrheit als Benutzer

25
(1) Wurde das Benutzungsverhältnis für mehrere Personen
gemeinsam begründet, so haften diese für alle Verpflichtungen
aus diesem als Gesamtschuldner.
(2) Erklärungen, deren Wirkungen eine solche Personenmehrheit
berühren, müssen von oder gegenüber allen Benutzern
abgegeben werden.
(3) Jeder Benutzer muß Tatsachen in der Person oder in dem
Verhalten eines Haushaltsangehörigen oder eines Dritten,
der sich mit seinem Willen in der Unterkunft aufhält,
die das Benutzungsverhältnis berühren oder einen
Ersatzanspruch begründen, für und gegen sich gelten
lassen.

§ 11

26

Verwaltungszwang

27
Räumt ein Benutzer seine Unterkunft nicht, obwohl gegen ihn
eine bestandskräftige oder vorläufig vollstreckbare
Umsetzungsverfügung vorliegt, so kann die Umsetzung durch
unmittelbaren Zwang nach Maßgabe des § 27
Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz vollzogen werden. Das selbe
gilt für die Räumung der Unterkunft nach Beendigung des
Benutzungsverhältnisses durch schriftliche Verfügung.
III. Gebühren für die Benutzung der Obdachlosen- und
Asylbewerber-Unterkünfte

§ 12

28

Gebührenpflicht und Gebührenschuldner

29
(1) Für die Benutzung der in den Obdachlosen- und Asylbewerber-
Unterkünften in Anspruch genommenen Räume werden
Gebühren erhoben.
(2) Gebührenschuldner sind diejenigen Personen, die in den
Unterkünften untergebracht sind. Personen, die eine
Unterkunft gemeinsam benutzen, sind Gesamtschuldner,
werden aber - wenn sie nicht verwandtschaftlich miteinander
verbunden sind - nur anteilig des auf sie entfallenden
Nutzungsanteils zu den Benutzungsgebühren
herangezogen.

§ 13

30

Gebührenmaßstab

31
(1) Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe ist die Höhe
einer ortsüblichen Vergleichsmiete. Die Gebühren werden
von der Stadtverwaltung unter Berücksichtigung des baulichen
Zustandes, des Wohnwertes und sonstiger Eigenschaften
der Unterkünfte im Einzelfall sowie hinsichtlich
der Wohnfläche gemäß den Vorschriften der 2. Berechnungsverordnung
in der jeweils geltenden Fassung
ermittelt. In die Benutzungsgebühr wird eine Betriebs-/
Nebenkostenpauschale eingerechnet. Die Höhe der Pauschale
ergibt sich aus dem tatsächlichen Gesamtverbrauch der
jeweiligen Unterkünfte im Verhältnis Zahl der Benutzer
bzw. der zugewiesenen Wohnfläche.
(2) Bei der Errechnung des Benutzungsgebühren nach Kalendertagen
wird für jeden Tag der Benutzung 1/30 der monatlichen
Gebühr zugrunde gelegt.

§ 14

32

Entstehung der Gebührenschuld, Beginn und Ende der Gebührenpflicht

33
(1) Die Gebührenpflicht beginnt mit dem Einzug in die
Obdachlosen-Unterkunft und endet mit dem Tag ihrer
Räumung, bzw. sie dauert in den Asylbewerberunterkünften
nur solange, wie Kostenerstattung nach AsylUG nicht
zu erhalten ist.
(2) Die Gebührenschuld für einen Kalendermonat entsteht mit
dem Beginn des Kalendermonats. Beginnt die Gebührenpflicht
im Laufe des Kalendermonats, so entsteht die
Gebührenschuld für den Rest dieses Kalendermonats mit
dem Beginn der Gebührenpflicht.

§ 15

34

Festsetzung und Fälligkeit

35
(1) Die Benutzungsgebühr wird durch Gebührenbescheid
festgesetzt. Sie wird zwei Wochen nach Bekanntgabe des
Gebührenbescheides zur Zahlung fällig.
(2) Beginnt oder endet die Gebührenpflicht im Laufe eines
Kalendermonats, wird die Benutzungsgebühr nach den
angefangenen Kalendertagen festgesetzt. Für die Fälligkeit
gilt Abs. 1 Satz 2.
(3) Eine vorübergehende Nichtbenutzung der Unterkunft
entbindet den Benutzer nicht von der Verpflichtung, die
Gebühren entsprechend Abs. 1 und 2 vollständig zu
entrichten.
IV. Schlußbestimmungen

§ 16

36

Inkrafttreten

37
Diese Satzung tritt am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung
in Kraft.

38

Am 29.4.1993 hat die Antragstellerin gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Nutzung von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften vom 10.12.1992 ein Normenkontrollverfahren eingeleitet und beantragt,

39
die Satzung der Antragsgegnerin vom 10.12.1992 für
nichtig zu erklären.

40

Zur Begründung trägt sie vor, die Satzung weiche in maßgeblichen Punkten von den Empfehlungen für das Obdachlosenwesen des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung in Baden-Württemberg (GABl. 1976, 1042) ab. Sie habe durch die Satzung einen Nachteil erlitten, denn die Antragsgegnerin habe ihr eine unzumutbare Obdachlosenunterkunft zugewiesen und dafür auch noch Benutzungsgebühren verlangt. Die Satzung sei nichtig, weil die Empfehlungen für das Obdachlosenwesen Beurteilung und Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Satzung seien. Sie werde durch diese Satzung erheblich schlechter gestellt als durch die Empfehlungen. So eröffne die angegriffene Satzung dem Obdachlosen vor Eintritt der Obdachlosigkeit keinen Anspruch auf Auskunft darüber, wohin er verbracht werde, und ermögliche es ihm daher nicht, rechtzeitig vorläufigen Rechtsschutz gegen die in Aussicht genommene Zuweisung zu erlangen. Die Antragsgegnerin gehe insoweit willkürlich vor und unterlaufe das Recht des Betroffenen auf gerichtlichen Rechtsschutz. Nach Nr. 2.1.b der Empfehlungen hätte sie aber einen Rechtsanspruch auf Auskunft. Darüber hinaus sei die Satzung durch unbestimmte Rechtsbegriffe gekennzeichnet, was ebenfalls rechtswidrig sei, da sie der Ortspolizeibehörde einen nicht gerechtfertigten weiten und unzulässigen Auslegungsspielraum einräume. Auch § 2 der Satzung sei mangels Konkretisierung rechtswidrig und § 3 räume lediglich der Antragsgegnerin Rechte ein, nicht jedoch den Benutzern. Nichtig seien auch §§ 4, 5 und 8 der angegriffenen Satzung, weil dort Klauseln enthalten seien, die in Formularmietverträgen für unzulässig erklärt worden seien. Die Satzung stelle die Benutzer erheblich schlechter als Mieter. Die Antragsgegnerin werde ihrer Verpflichtung zur Fürsorge nicht gerecht. Dies gelte auch für die Regelung, nach der die Antragsgegnerin keine Haftung für Schäden übernehme, die sich die Benutzer gegenseitig zufügten, sowie für § 11, wonach die Durchsetzung einer Umsetzungsverfügung im Wege des Verwaltungszwangs möglich sei. Auch § 13 Abs. 1 der angefochtenen Satzung bedinge eine Schlechterstellung der Benutzer gegenüber Ziff. 5.3.1 der Empfehlungen des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung. Dort sei ausgeführt, daß die Gebühr unter dem Gesichtspunkt der Kostendeckung festzusetzen sei. Die Antragsgegnerin habe aber für die Höhe der Gebühr die ortsübliche Vergleichsmiete herangezogen. Dies sei rechtswidrig, weil sie mit der Bereitstellung der Unterkunft gleichsam ein "privat-wirtschaftliches Geschäft" machen könne. Auch § 15 Abs. 1 Satz 2 der Satzung, die Fälligkeitsregelung, beschneide den Benutzer unzumutbar in seinen Rechten. Die Antragsgegnerin habe sich mit der Festlegung der Gebührenhöhe den Regeln über die Fälligkeit der Gebühr und deren Beitreibung eine Rechtsgrundlage geschaffen, die "mietwucherisch" überhöhten Benutzungsgebühren freien Raum lasse und es der Antragsgegnerin darüber hinaus auch noch ermögliche, diese mit Methoden beizutreiben, die einer rechtsstaatlichen Überprüfung nicht standhielten. Die ihr zugewiesene Wohnung und die Höhe der von ihr verlangten Gebühren seien unzumutbar gewesen. Die Zustände in der Wohnung hätten gegen menschenwürdige Zustände verstoßen. Ihre Kinder seien krank geworden.

41

Die Antragsgegnerin beantragt,

42
den Antrag abzulehnen.

43

Sie trägt vor, die Satzung sei formell und materiell rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage seien § 4 Abs. 1 GemO und § 9 KAG. Die Satzung orientiere sich an der Mustersatzung des Gemeindetages Baden-Württemberg. Die "Empfehlungen für das Obdachlosenwesen in Baden-Württemberg" seien nicht verbindlich und es stehe ihr daher frei, davon abzuweichen. Die Satzung eröffne nicht die Möglichkeit zu willkürlichem Handeln. Sie regele das Benutzungsverhältnis einer öffentlichen Einrichtung und daher könne das soziale Mietrecht auch nicht zur Überprüfung der Satzungsbestimmungen herangezogen werden. Die einzelnen Satzungsbestimmungen seien am Zweck der öffentlichen Einrichtung orientiert und von daher gerechtfertigt. Auch der dritte Abschnitt der Satzung über die Gebühren sei rechtmäßig. Der Gebührenmaßstab nach § 13 der Satzung stehe mit dem Erfordernis der Bemessung aufgrund betriebswirtschaftlicher Grundsätze ansatzfähiger Kosten im Einklang. Auf der Grundlage einer ortsüblichen Vergleichsmiete würden im Einzelfall der bauliche Zustand, die Wohnfläche und die Betriebs- bzw. Nebenkosten berücksichtigt.

44

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich am Normenkontrollverfahren beteiligt. Er tritt dem Normenkontrollantrag entgegen, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

45

Dem Senat liegen die über die Satzung der Antragsgegnerin angefallenen Akten vor. Auf den Inhalt dieser Akten sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

46

Der Senat konnte verhandeln und entscheiden, obwohl die Antragstellerin und der Vertreter des öffentlichen Interesses in der mündlichen Verhandlung nicht anwesend waren, denn sie sind in der ordnungsgemäß erfolgten Ladung darauf hingewiesen worden, daß bei ihrem Ausbleiben auch ohne sie verhandelt und entschieden werden kann.

47

Der Antrag ist zulässig.

48

Die Satzung der Antragsgegnerin vom 10.12.1992 (im folgenden Benutzungssatzung - BS -) ist eine der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs unterfallende, unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 AGVwGO.

49

Die Antragstellerin ist im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch antragsbefugt. Die Antragsbefugnis setzt voraus, daß der Betroffene durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten oder in absehbarer Zeit zu erwarten hat. Die Antragstellerin, die bis zum 19.6.1993 in eine Notunterkunft der Antragsgegnerin eingewiesen war, hatte während dieser Zeit die Satzungsbestimmungen der Benutzungssatzung zu beachten und war damit zumindest in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingeschränkt. Darüber hinaus ist die Antragstellerin aufgrund der Satzung zu Benutzungsgebühren herangezogen worden, woraus sich ebenfalls ein Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt.

50

Der Antragstellerin fehlt auch nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Das Rechtsschutzinteresse für einen Normenkontrollantrag fehlt, wenn sich die Rechtsposition des Betroffenen durch Aufhebung der Norm nicht verbessern kann, d.h., wenn die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes offensichtlich aussichtslos ist (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 17.12.1992 - 4 N 2.91 -, BVerwGE 91, 318).

51

Da die Antragstellerin gegen die Gebührenbescheide Widerspruch eingelegt hat, diese demgemäß nicht in Bestandskraft erwachsen sind, entfällt bei Nichtigkeitserklärung der Satzung die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühren, so daß das Rechtsschutzinteresse trotz des Auszuges aus der Obdachlosenunterkunft weiter besteht.

52

Dem Charakter der Normenkontrolle als auch objektivem Prüfungsverfahren entsprechend ist dem Senat durch den danach zulässigen Normenkontrollantrag die Überprüfung der Bestimmungen der gesamten Satzung eröffnet, soweit sie der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs unterliegen (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 18.7.1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225; VGH Bad.-Württ., Normenkontrollurteil v. 18.8.1992 - 1 S 2550/91 -, NVwZ 1992, 1105).

53

Der Normenkontrollantrag ist jedoch nur teilweise begründet. Die Satzung der Antragsgegnerin, gegen die formelle Bedenken nicht bestehen, ist hinsichtlich Teil I und Teil II (1) - mit Ausnahme von § 10 Abs. 1 BS - nicht zu beanstanden. Hingegen waren § 10 Abs. 1 BS (2) und §§ 12 bis 15 - Teil III - (3) der Benutzungssatzung für nichtig zu erklären.

54

1. Die Regelungen in Teil I und Teil II - mit Ausnahme von § 10 Abs. 1 - der Benutzungssatzung beruhen jeweils auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage und verstoßen auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht. Nach § 4 GemO i.V.m. § 10 Abs. 2 GemO ist die Gemeinde berechtigt, zur Regelung ihrer Angelegenheiten Satzungen zu erlassen und insbesondere die Benutzung der öffentlichen Einrichtungen zu regeln. Die Antragsgegnerin betreibt ihre Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünfte als öffentliche Einrichtungen in der Form der unselbständigen Anstalten des öffentlichen Rechts, was nicht zu beanstanden ist und was darüber hinaus zur Folge hat, daß sie ihrer Satzungsgewalt unterliegen (§ 1 Abs. 1 BS). Begrenzt wird die Satzungsgewalt der Antragsgegnerin durch den Einrichtungszweck sowie durch höherrangiges Recht. Der konkrete Leistungszweck ist zentraler Gegenstand der gemeindlichen Einrichtung und die Benutzungsbedingungen haben sich daran zu orientieren (vgl. dazu OVG Lüneburg, Urt. v. 13.6.1985 - 12 OVG C 5/84 -, DÖV 1986, S. 341 f.).

55

Der Zweck der gemeindlichen Einrichtung ist hier die möglichst störungsfreie und menschenwürdige Unterkunft von Obdachlosen und Asylbewerbern. Eine derartige Unterkunft soll ein vorübergehendes Unterkommen einfacher Art gewährleisten. Aus dem Überbrückungscharakter derartiger Unterbringung folgt, daß nicht die Maßstäbe gelten, die für eine Normalwohnung herangezogen werden; vielmehr muß eine Obdachlosen- oder Asylbewerberunterkunft nicht den Anforderungen an eine wohnungsgemäße Versorgung entsprechen, sondern es reicht aus, eine Unterkunft bereitzustellen, die bei menschenwürdiger Ausstattung Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse läßt. Darüber hinaus kann eine derartige Unterkunft auch als Gemeinschaftsunterkunft betrieben werden, was zu Einschränkungen des Entfaltungsrechts der Bewohner führt. Da die Raumverhältnisse insgesamt nicht sehr großzügig bemessen sein können, sind insbesondere auch Gebote der gegenseitigen Rücksichtnahme unerläßlich (vgl. OVG Lüneburg, a.a.O.).

56

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist es auch nicht erforderlich, daß die Benutzungssatzung mit den Empfehlungen für das Obdachlosenwesen des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung vom 10.6.1976 (GABl. 1976, S. 1042 ff.) übereinstimmt. Diese Empfehlungen haben keinen verbindlichen Charakter und dienen lediglich als Orientierungshilfe für die Gemeinden bei der Bewältigung der Probleme, die durch die Obdachlosigkeit entstehen (vgl. Nr. 1 der Empfehlungen).

57

Der Senat ist auch der Auffassung, daß die Vorschriften in der Benutzungssatzung der Antragsgegnerin dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit genügen. Dieses Gebot zwingt den Normgeber nicht, Normtatbestände stets mit genau erfaßbaren Maßstäben zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer klar definieren läßt. Der Normgeber ist lediglich gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfGE 49, 168 (181)). Der Betroffene soll in zumutbarer Weise feststellen können, welches Verhalten verboten oder geboten ist, damit er sein Handeln danach einrichten kann. Für die Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, ist die Intensität der von der Regelung ausgehenden oder durch sie zugelassenen Einwirkungen auf die Normadressaten von Belang. Aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung müssen sich objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen. Mögliche Nachteile einer dennoch verbleibenden Unbestimmtheit können bis zu einem gewissen Grad durch ein rechtsstaatliches Verfahren, insbesondere durch gerichtliche Kontrolle - auch im Einzelfall - ausgeglichen werden (vgl. dazu BVerfGE 59, 104 ff.; 84, 133 ff.; ESVGH 33, 268 ff.; VGH Bad.- Württ., Beschl. v. 10.2.1992 - 1 S 2690/92 -, DÖV 1993, 354). Diesen Anforderungen wird die Satzung der Antragsgegnerin gerecht.

58

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Frage, ob die Satzung die Benutzer schlechter stelle als Mieter, nicht erheblich. Maßgeblich ist insoweit, daß mit demjenigen, der in einer Obdachlosen- oder Asylbewerberunterkunft untergebracht wird, kein Mietverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis begründet wird, das anderen Regeln unterliegt als denen des Mietrechts. Angesichts dessen, daß das begründete Benutzungsverhältnis lediglich für einen vorübergehenden Zustand geschaffen wird, kann eine Gleichbehandlung von Mieter und untergebrachtem Obdachlosen- oder Asylbewerber nicht erfolgen.

59

Im einzelnen gilt daher folgendes:

60

§ 1 der Satzung ist nicht zu beanstanden, da dort lediglich die Rechtsform der öffentlichen Einrichtung und der Begriff der Obdachlosigkeit sowie der Obdachlosen- und Asylbewerberunterkunft definiert sind. Diese Definitionen sind hinreichend bestimmt und stehen mit der Rechtsordnung im Einklang. Die Auffassung der Antragstellerin, die Begriffsdefinition Obdachlosigkeit sei rechtswidrig, weil sie "Schutzrechte" der Betroffenen beschneide und ihnen weitgehend die Möglichkeit nehme, schon vor einer Zwangseinweisung in eine Unterkunft ein Verwaltungsgericht anzurufen, ist unzutreffend. Die Obdachlosigkeit stellt eine polizeiliche Gefahr dar, die es zu beseitigen gilt. Aus der Wahrnehmung dieser öffentlichen Aufgabe erwachsen dem Betroffenen aber keine Ansprüche auf Zuweisung einer bestimmten Obdachlosenunterkunft, so daß ihm auch kein Anspruch auf vorbeugende Überprüfung der Zumutbarkeit einer ihm möglicherweise zugewiesenen Unterkunft zusteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 7.12.1993 - 1 S 2702/93 -). Daraus folgt auch, daß § 2 BS nicht zu beanstanden ist. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats besteht kein Anspruch auf die Zuweisung von Räumen bestimmter Art und Größe; vielmehr richten sich die Mindestanforderungen bei einer Obdachlosen- oder Asylbewerberunterkunft nach den Umständen des Einzelfalls. Die Anforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft sind im Laufe der Zeit Schwankungen unterworfen, so daß die Antragsgegnerin auch insoweit nicht gehalten war, eine feste Größe der Unterkunft pro Person in ihre Satzung aufzunehmen. Auch diesbezüglich gilt, daß Nr. 4.2.3.1 der Empfehlungen für das Obdachlosenwesen lediglich Anhaltspunkte für eine menschenwürdige Unterkunft aufzeigen, nicht jedoch das absolute Minimum an Größe für eine menschenwürdige Unterkunft festlegen (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.2.1993 - 1 S 279/93 -, VBlBW 1993, 304).

61

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist auch § 3 BS rechtmäßig. Es ist nicht erforderlich, daß den Benutzern der Unterkunft Mitbestimmungsrechte eingeräumt werden. Das Benutzungsverhältnis wird - wie bereits ausgeführt - bei Obdachlosigkeit zur Beseitigung einer polizeilichen Gefahr hoheitlich, d.h. im Regelfall durch Einweisung und somit durch Verwaltungsakt, begründet und ist auch auf diese Art zu beenden. Regelungen aufgrund sachgerechter Erwägungen, wie sie in § 3 Satz 2 BS enthalten sind, sind durch den Anstaltszweck gerechtfertigt. Es ist auch nicht ersichtlich, gegen welche Vorschriften des höherrangigen Rechts derartige Regelungen über den Beginn und das Ende der Nutzung verstoßen sollen.

62

Die Vorschriften der §§ 4 bis 11 BS mit Ausnahme von § 10 Abs. 1 BS, die einzelne Regelungen zur Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses sowie Haftungsregeln enthalten, sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Dabei ist zu berücksichtigen, daß zum einen der Anstaltsbetrieb und das Gebot gegenseitiger Rücksichtnahme sowie der Anstaltszweck Regelungen über die Benutzung der öffentlichen Einrichtung erfordern, zum anderen aber auch in diesem Benutzungsverhältnis Leistungsstörungen auftreten können, die regelungsbedürftig sind. Das Gebot etwa der pfleglichen Behandlung der zugewiesenen Räume oder auch das Erfordernis der Zustimmung der Antragsgegnerin zu bestimmten vom Benutzer beabsichtigten Maßnahmen sind im Interesse der Haus- und Wohngemeinschaft sowie unter Berücksichtigung der Grundsätze einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung gerechtfertigt. Die entsprechenden Regelungen genügen auch dem Bestimmtheitsgebot sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Keine der Regelungen legt dem Benutzer unzumutbare oder nicht erforderliche Verpflichtungen auf.

63

Darüber hinaus sind insbesondere auch die Vorschriften zur Regelung der Leistungsstörungen des vertragsähnlichen Benutzungsverhältnisses nicht zu beanstanden. § 9 Abs. 1 BS, wonach die Benutzer - vorbehaltlich spezieller Regelungen - für die von ihnen verursachten Schäden haften, entspricht den schuldrechtlichen und deliktischen Regelungen des insoweit analog anwendbaren Bürgerlichen Gesetzbuches. Ebenso beruht der Haftungsausschluß des § 9 Abs. 2 BS auf einer sinngemäßen Anwendung der §§ 276, 278 BGB. Es entspricht anerkannten Grundsätzen, daß die Haftung aus einem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis ebenso wie die Haftung aus einem zivilrechtlichen Vertragsverhältnis grundsätzlich durch den Satzungsgeber auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränkt werden kann (vgl. BGHZ 61, 7 (13) m.w.N.; BayVGH, Urt. v. 17.10.1984 - 5 B 83 A.1134 -, BayVBl 1984, 407 ff.). Die sinngemäße Anwendung der §§ 276, 278 BGB auf das vertragsähnliche verwaltungsrechtliche Schuldverhältnis ist auch dann gerechtfertigt, wenn die Gemeinden die Benutzungsmöglichkeiten in Form von kommunalen Einrichtungen eröffnen und durch Ortssatzung Haftungsbeschränkungen für leicht fahrlässige Schadenshandlungen festlegen (vgl. BGHZ 61, a.a.O.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist auch Satz 2 von § 9 Abs. 2 BS nicht zu beanstanden. Diese Bestimmung entspricht dem Grundsatz, daß der Betreiber einer öffentlichen Einrichtung nicht für die von den Benutzern verursachten Schäden haftet. Für eine Haftungsübernahme insoweit fehlt es an jeglicher Rechtfertigung.

64

Die mit diesen Vorschriften im Zusammenhang stehenden §§ 4 Abs. 8 und 5 Abs. 3 Satz 3 BS sind ebenfalls mit geltendem Recht vereinbar. In diesen Vorschriften ist bestimmt, daß der Betreiber, hier die Antragsgegnerin, Veränderungen oder auch Schäden und Verunreinigungen, für die der Benutzer haftet, auf dessen Kosten beseitigen kann. Sie regeln daher lediglich, daß die Antragsgegnerin ein Wiederherstellungsrecht hat und die Kosten gegen den Benutzer geltend machen kann. Trotz des jeweils beigefügten Klammerzusatzes "(Ersatzvornahme)" sind diese Vorschriften nicht dahingehend auszulegen, daß die Antragsgegnerin durch § 4 Abs. 8 BS und § 5 Abs. 3 Satz 3 BS zu einem Vorgehen im Wege der Verwaltungsvollstreckung in Form der Ersatzvornahme berechtigt ist. Das durch die Einweisung in eine Obdachlosen- bzw. Asylbewerberunterkunft entstehende vertragsähnliche Benutzungsverhältnis hat zur Folge, daß Schadensersatzansprüche von der Antragsgegnerin nicht durch Leistungsbescheid, sondern nur durch Leistungsklage geltend gemacht werden können. Für den Erlaß eines Leistungsbescheides fehlt es insoweit an einer Ermächtigungsgrundlage (vgl. Mustersatzung über die Benutzung von Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünften, Teil B, BWGZ 1990 S. 198; s. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 9.7.1985 - 10 S 404/85 -, VBlBW 1986, 22). Wegen der vertragsähnlichen Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses kann die Befugnis zum Erlaß eines Leistungsbescheides nicht aus der Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt abgeleitet werden, weil nur die Begründung, die Beendigung und partiell die Benutzungsmodalitäten einseitig hoheitlich festgestellt werden können.

65

Da die Gemeinden daher auf die Erhebung einer Leistungsklage zur Durchsetzung ihrer Schadensersatzansprüche angewiesen sind, handelt es sich bei dem Klammerzusatz "Ersatzvornahme" lediglich um einen untechnischen Begriff im Sinne von "Ersatzhandlung". Indiz für diese Auslegung sind auch die Erläuterungen zum Satzungsmuster (BWGZ 1990, a.a.O.), denn dort werden diese Regelungen unter Hinweis auf die Notwendigkeit der Erhebung einer Leistungsklage untechnisch insgesamt als "Ersatzvornahmeregelungen" bezeichnet.

66

Inhaltlich sind die Bestimmungen zur Sicherung der Benutzungsmöglichkeiten und zur Aufrechterhaltung des Anstaltszwecks gerechtfertigt. Im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Einrichtung kann die Gemeinde unter Belassung der Schäden nicht darauf verwiesen werden, zunächst auf Beseitigung zu klagen, sondern sie muß die Berechtigung haben, entsprechende Maßnahmen auf Kosten des Schuldners selbst zu veranlassen. Im übrigen ist die Antragsgegnerin als Trägerin hoheitlicher Gewalt auch unter Berücksichtigung der vertragsähnlichen Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses verpflichtet, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen. Insoweit ist sichergestellt, daß der Benutzer keinen Ansprüchen ausgesetzt wird, die nicht erforderliche Aufwendungen zum Gegenstand haben.

67

Die Bestimmungen der §§ 5 Abs. 3 Satz 2 und 10 Abs. 3 BS sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Die dort geregelte Zurechenbarkeit des Verhaltens von Haushaltsangehörigen oder Dritten, die sich mit Willen des Benutzers in der Unterkunft aufhalten, stimmt mit den sinngemäß geltenden Regeln des Bürgerlichen Gesetzbuches überein. Diese Zurechnungsvorschriften regeln die Haftung für Erfüllungsgehilfen nach § 278 BGB (vgl. dazu auch Erläuterungen zum Satzungsmuster, BWGZ 1990, 198). Bei dem öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnis, das hier an Unterkunftsräumen begründet wird, gelten als Erfüllungsgehilfen nach § 278 BGB auch Gäste und Familienangehörige (vgl. zur Miete: Palandt-Heinrichs, BGB, § 278, Anm. 4 b; Münch - Komm, Hanau, § 278, RdNr. 19). Eine Haftung des Benutzers für Dritte, die nicht als seine Erfüllungsgehilfen gelten, wird durch die Bestimmungen der §§ 5 Abs. 3 Satz 2 und 10 Abs. 3 BS nicht begründet (vgl. insoweit nochmals Erläuterungen zum Satzungsmuster, a.a.O.).

68

Letztlich bestehen auch keine Bedenken gegen § 11 der Satzung. Der Regelungsinhalt dieser Vorschrift - Durchsetzung von bestandskräftigen oder vorläufigen Räumungs- oder Umsetzungsverfügung durch unmittelbaren Zwang - entspricht dem Verwaltungsvollstreckungsrecht und weist den Benutzer insoweit lediglich auf das vollstreckungsrechtliche Instrumentarium hin, das den Gemeinden als Träger hoheitlicher Gewalt ohnehin zur Verfügung steht.

69

2. § 10 Abs. 1 BS hingegen ist nichtig. Nach dieser Vorschrift haften die Benutzer für alle Verpflichtungen aus dem Benutzungsverhältnis als Gesamtschuldner, wenn das Benutzungsverhältnis gemeinsam begründet wurde. Nicht zu beanstanden ist diese Bestimmung, soweit sie Fälle erfaßt, in denen ein Gesamtschuldverhältnis zwischen den Benutzern sich bereits anderweitig ergibt. Gesamtschuldverhältnisse bilden sich, wenn die Gesamtschuldner für die Erfüllung von Verbindlichkeiten in einer rechtlichen Zweckgemeinschaft stehen, die nicht nur zufällig oder absichtslos zustandegekommen ist (vgl. z.B. BGHZ 43, 227 (230)). Die innere Verbundenheit der Forderungen oder die rechtliche Zweckgemeinschaft der Schuldner ist z.B. dann gegeben, wenn es sich um Ehepartner, Haushaltsangehörige, eine eheähnliche Lebensgemeinschaft oder sonst um eine mit Willen der Betroffenen entstandene Verbindung handelt, die auch ausschlaggebend dafür war, daß die betreffenden Personen gemeinsam in eine Obdachlosenunterkunft eingewiesen wurden. Von der Vorschrift des § 10 Abs. 1 BS sind allerdings auch die Fälle erfaßt, in denen mehrere Obdachlose völlig unabhängig voneinander Räume in einer Obdachlosenunterkunft zur Alleinbenutzung zugewiesen erhalten, ihnen aber lediglich an Gemeinschaftsräumen, wie z.B. Küche und Bad, ein Mitbenutzungsrecht eingeräumt wird. Es entsteht durch die Zuweisung zur gemeinsamen Benutzung zwar insoweit eine Zweckgemeinschaft der Mitbenutzer, aber nach Auffassung des Senats genügt diese hoheitlich begründete Zweckgemeinschaft nicht, die Betroffenen für die Schäden an den Gemeinschaftsräumen als Gesamtschuldner heranzuziehen. Aufgrund des hoheitlich begründeten Gemeinschaftsverhältnisses wird dem Betroffenen selbst keine Möglichkeit eingeräumt, auf die Entstehung der Zweckgemeinschaft Einfluß zu nehmen. Er wird zur Verantwortung gezogen für Personen, mit denen er freiwillig nicht in Kontakt getreten ist und auf deren Verhalten er auch keine Einflußmöglichkeit hat. Für die Begründung eines Gesamtschuldverhältnisses durch Hoheitsakt bzw. Verwaltungsakt und die damit verbundene Haftung für das Verhalten von Mitbenutzern kann auch der Anstaltszweck nicht als Rechtfertigung herangezogen werden. Die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Einrichtung und ihre zweckgemäße Bestimmung bleiben erhalten, wenn die Antragsgegnerin in derartigen Fällen lediglich den Verursacher als Schuldner heranziehen kann.

70

Da diese Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses nicht dem - im Bürgerlichen Gesetzbuch verankerten - Prinzip der Gesamtschuld entspricht, vielmehr dem Benutzer unverhältnismäßige, durch den Anstaltszweck nicht gerechtfertigte Haftungsverpflichtungen auferlegt, die er nach allgemeinen Grundsätzen nicht zu tragen hat, war § 10 Abs. 1 BS für nichtig zu erklären. Der Senat konnte sich auf die Erklärung der Nichtigkeit der Bestimmung des § 10 Abs. 1 BS beschränken, weil das Gesamtkonzept der Haftungsbestimmungen unangetastet bleibt und eine Abhängigkeit einzelner Bestimmungen voneinander nicht vorliegt. Vielmehr tritt an die Stelle des § 10 Abs. 1 BS die sinngemäße Anwendung der insoweit geltenden Regeln des bürgerlichen Rechts.

71

3. Teil III der Benutzungssatzung, die §§ 12 bis 15 BS, sind hingegen nichtig. Nach § 13 Abs. 1 BS ist Berechnungsgrundlage für die Gebührenhöhe die ortsübliche Vergleichsmiete. Der Senat läßt offen, ob die ortsübliche Vergleichsmiete als zulässiger Gebührenmaßstab für die Bemessung der Gebühr herangezogen werden kann. Bedenken gegen die Geeignetheit dieses Maßstabs könnten sich daraus ergeben, weil Obdachlosen- und Asylbewerberunterkünfte häufig nicht in Ausstattung und Standard mit Normalwohnungen vergleichbar sind.

72

Wenngleich entgegen der Auffassung der Antragstellerin grundsätzlich die Gemeinden berechtigt sind, nach §§ 2 und 9 KAG für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtung Gebühren zu erheben, so ist doch zu berücksichtigen, daß sie bei der Gebührenerhebung die dafür maßgeblichen Grundsätze zu beachten haben. Für die Erhebung von Benutzungsgebühren gilt nach § 9 Abs. 2 KAG, daß sie höchstens so bemessen sein dürfen, daß die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten der Einrichtung gedeckt werden. Ferner gilt für die Benutzungsgebühren allgemein, daß sie in ihrer Höhe in einem angemessenen Verhältnis zur Benutzung stehen ((sogenanntes Äquivalenzprinzip); s. dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 13.1.1986 - 1 S 2316/85 -, BWGZ 1990, 202; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 2.9.1988 - 2 S 719/88 -). Das Äquivalenzprinzip erfordert in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz, daß die Benutzungsgebühr im allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so daß bei in etwa gleicher Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren erhoben werden. Unterhalb der durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gezogenen Obergrenze der Gebührenbemessung ist die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers im wesentlichen nur durch das aus dem Gleichheitssatz folgende Willkürverbot eingeschränkt. Das Äquivalenzprinzip gebietet daher, daß die Abgabe in ihrer Höhe in einem bestimmten Verhältnis zur Leistung des Einrichtungsträgers stehen muß. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip kann bei der Gebührenerhebung dann vorliegen, wenn eine Bemessungsregelung zu Benutzungsgebühren führt, die erheblich über dem Entgelt eines vergleichbaren privaten Dienstleistungsunternehmens liegt (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 7.5.1984 - 2 S 2877/83 -, ESVGH 34, 274). Eine Benutzungsgebühr für eine Unterkunft kann daher dann mit dem Äquivalenzprinzip kollidieren, wenn sie wesentlich höher ist, als ein Privater für die Überlassung des Wohnraums berechnen würde.

73

Die Antragsgegnerin, die sich hier an der ortsüblichen Vergleichsmiete orientiert hat, könnte dem Äquivalenzprinzip daher insoweit Rechnung getragen haben, jedenfalls hat sie aber das Kostendeckungsprinzip nicht hinreichend beachtet. Das Kostendeckungsprinzip setzt eine Ermittlung der für den Betrieb der öffentlichen Einrichtungen entstehenden Kosten voraus, und der Kostendeckungsgrundsatz verbietet zugleich eine Gebührenbemessung, die das Aufkommen der nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen anrechenbaren Kosten übersteigt, wobei der Senat offen läßt, welche Kosten im einzelnen berücksichtigungsfähig sind (vgl. BayVGH, Urt. v. 25.1.1992 - 4 N 92.932 -, KStZ 1993, S. 32). Zu Recht führen daher die Erläuterungen zur Mustersatzung des Gemeindetages Baden-Württemberg in den Vorbemerkungen zu §§ 12 bis 15 (BWGZ, a.a.O.) aus, daß die Festsetzung der Benutzungsgebühr auf der Grundlage der ortsüblichen Vergleichsmiete grundsätzlich ausscheidet. Zwischen der ortsüblichen Vergleichsmiete für Wohnraum und der nach § 9 KAG zu ermittelnde Benutzungsgebühr für die gemeindlichen Unterkünfte besteht kein unmittelbarer Zusammenhang. Nur dann, wenn die festgesetzte Benutzungsgebühr für eine Obdachlosenunterkunft aufgrund vorheriger Kalkulation wesentlich über der ortsüblichen Vergleichsmiete für eine vergleichbare Unterkunft liegt, kann aufgrund des Äquivalenzprinzips die ortsübliche Vergleichsmiete die Obergrenze bilden (vgl. nochmals Erläuterungen zur Mustersatzung, BWGZ 1990, S. 200). Eine Gebührenkalkulation, die § 9 KAG insoweit genügen würde, ist hier nicht vorgenommen worden. Die Antragsgegnerin hat sich darauf beschränkt, in der Begründung zu ihrer Benutzungssatzung auszuführen, bei der Festsetzung der Gebührensätze sei das Kostendeckungsprinzip zu beachten. Sie hat über die Durchführung einer Gebührenkalkulation in der mündlichen Verhandlung keine substantiierten Angaben machen können, sondern lediglich ausgeführt, sie habe aus Praktikabilitätserwägungen auf entsprechende Berechnungen verzichtet. Diesbezüglich ist die Antragsgegnerin auch von § 13 der Mustersatzung (vgl. BWGZ, a.a.O.) abgewichen.

74

Der Senat weist in diesem Zusammenhang noch darauf hin, daß eine sachgerechte Ermessensausübung bei der Gebührenkalkulation nur dann vorliegt, wenn zunächst eine kostendeckende Gebührensatzobergrenze ermittelt wird. Diese ergibt sich, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabes verteilt werden, wobei der voraussichtliche Umfang der Benutzung bzw. die Leistung geschätzt werden muß. Die Gebührensatzobergrenze ist danach das Ergebnis eines Rechenvorganges, bei dem die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- bzw. Leistungseinheiten geteilt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.8.1992 - 2 S 909/90 -; BWVPr 1993, 19). Des weiteren ist erforderlich, daß der Gemeinderat als zuständiges Rechtsetzungsorgan nach pflichtgemäßem Ermessen die Höhe des Gebührensatzes bei einer Benutzungsgebühr festzulegen hat und daß diese sich grundsätzlich aus der Satzung ergeben muß und nicht ins Ermessen der Verwaltung gestellt werden darf. Daher ergeben sich auch Bedenken gegen § 13 Abs. 1 Satz 2 und Satz 4. Beide Vorschriften dürften der Verwaltung insofern zu weite Entscheidungsmöglichkeiten eröffnen.

75

Die Nichtigkeit von § 13 BS hat die Nichtigkeit des gesamten Teils III (§§ 12 bis 15 BS) zur Folge. Dieser Satzungsteil ist ohne die entsprechende Bestimmung über die Gebührenhöhe nicht mehr vollziehbar (vgl. dazu BayVGH, Urt. v. 25.11.1992 - 2 N 92.932 -, a.a.O).

 


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