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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat
Entscheidungsdatum:18.08.1992
Aktenzeichen:1 S 2550/91
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:1992:0818.1S2550.91.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:Art 3 Abs 1 GG, Art 20 Abs 3 GG, § 10 Abs 1 PolG BW, § 1 HuV BW, § 3 Abs 1 Nr 1 HuV BW ... mehr

Einschränkung der Haltung gefährlicher Hunde durch Rechtsverordnung; Leinenzwang und Maulkorbzwang für gefährliche bzw bissige Hunde

Leitsatz

1. Die Auswahl der als Kampfhunde geltenden Hunderassen in § 1 der Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde vom 28. August 1991 (GBl S 542) verstößt gegen Art 3 Abs 1 GG, weil es der Verordnungsgeber ohne erkennbaren sachlichen Grund unterlassen hat, Hunde anderer Rassen in die Aufzählung des § 1 der Polizeiverordnung mit aufzunehmen, deren Einbeziehung sich aufgrund vergleichbarer Größe und Kampfkraft mit den dort genannten Hunden und wegen der statistisch erwiesenen Häufigkeit ihrer Beteiligung an Beißzwischenfällen aufdrängt.

2. Der allgemeine Leinenzwang für individuell gefährliche Hunde und der darüber hinaus bestehende Maulkorbzwang für bissige Hunde in der genannten Polizeiverordnung sind rechtmäßig.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle ESVGH 43, 15-29 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VGHBW-Ls 1992, Beilage 11, B1
Abkürzung Fundstelle NVwZ 1992, 1105-1110 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle HGZ 1992, 484-490 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle RdL 1993, 49-54 (red. Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle VBlBW 1993, 99-105 (Leitsatz und Gründe)

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Tatbestand

1

Die Antragsteller wenden sich mit ihren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Normenkontrollanträgen gegen die Gültigkeit der Polizeiverordnung über das Halten gefährlicher Hunde.

2

1. Das Ministerium für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten B-W hat am 28. August 1991 im Einvernehmen mit dem Innenministerium eine Polizeiverordnung "über das Halten gefährlicher Hunde" erlassen (GBl. S. 542 - im folgenden: VO -). § 1 dieser Verordnung lautet:

§ 1

3

Kampfhunde

4

Als Kampfhunde im Sinne dieser Verordnung gelten Hunde der Rassen Bullterrier, Staffordshire Bullterrier, American Staffordshire Terrier, Mastino Napoletano, Mastin Espanol, Fila Brasileiro, Argentinischer Mastiff, Bullmastiff, Tosa Inu, Bordeaux Dogge und deren Kreuzungen, die Kreuzungen Bandog und Pitbullterrier sowie diesen Rassen und Kreuzungen in der Gefährlichkeit vergleichbare Hunde.

5

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VO bedarf das Halten von Kampfhunden der Erlaubnis der Ortspolizeibehörde. Die Erlaubnis wird nur erteilt, wenn durch die Haltung keine Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen, anderen Haustieren oder jagdbarem Wild entstehen kann (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 VO) und gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers als Halter keine Bedenken bestehen und er seine Eignung als Führer von Kampfhunden nachweist (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 VO). Beim Führen des Hundes außerhalb des befriedeten Besitztums muß der Erlaubnisinhaber oder der von ihm mit dem Führen Beauftragte den Erlaubnisbescheid mit sich führen und auf Verlangen den zur Kontrolle Befugten zur Prüfung aushändigen (§ 2 Abs. 4 VO).

6

§ 3 der Verordnung enthält besondere Bestimmungen für gefährliche Hunde, zu denen neben den Kampfhunden im Sinne des § 1 VO auch Hunde, die zum Streunen oder zum Hetzen oder Reißen von Wild oder Vieh neigen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VO), bissige Hunde (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 VO) und Hunde zählen, die in aggressiver oder gefahrdrohender Weise Menschen oder Tiere anspringen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 VO). Solche gefährlichen Hunde sind in Gewahrsam zu halten (§ 3 Abs. 2 VO). Sie müssen außerhalb des befriedeten Besitztums an der Leine geführt werden (§ 3 Abs. 3 Satz 1 VO). Hierbei dürfen sie nur Personen überlassen werden, die die Gewähr dafür bieten, den Hund sicher zu führen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 VO). Nach § 3 Abs. 3 Satz 3 der Verordnung müssen Kampfhunde und bissige Hunde dabei zudem einen das Beißen verhindernden Maulkorb tragen. Ausnahmen von dem Maulkorbzwang können von der Ortspolizeibehörde im Einzelfall nur bei Kampfhunden, die nicht bissige Hunde sind, zugelassen werden, sofern sie bei einer Prüfung durch einen Hundesportverein, die vom MLR anerkannt worden ist, gezeigt haben, daß aufgrund ihres Wesens und ihrer Ausbildung in Verbindung mit ihrer Haltung anzunehmen ist, daß von ihnen keine Gefahren ausgehen, die das Tragen eines Maulkorbs erforderlich machen (§ 3 Abs. 4 Satz 1 VO).

7

§ 4 der Verordnung enthält Übergangsregelungen für Halter von Kampfhunden, die bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung am 1. Oktober 1991 (§ 6 VO) Kampfhunde hielten. Für diese Hunde besteht statt der Erlaubnis- lediglich eine Anzeigepflicht, sofern ihr die Halter bis zum 31. Dezember 1991 nachgekommen sind (§ 4 Abs. 1 VO). Die Haltung lediglich anzeigepflichtiger Hunde kann untersagt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß durch die Haltung eine Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen, anderen Haustieren oder jagdbarem Wild besteht oder der Hundehalter die erforderliche Zuverlässigkeit als Halter oder die Eignung als Hundeführer nicht besitzt (§ 4 Abs. 5 VO). Die Ortspolizeibehörde kann im übrigen die Kennzeichnung sowohl der erlaubnis- als auch der lediglich anzeigepflichtigen Kampfhunde anordnen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, § 4 Abs. 4 VO). § 5 VO bewehrt Verstöße gegen die Pflichten und Verbote der Verordnung als Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße.

8

Das Ministerium für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten B-W hat am 11. September 1991 eine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Verordnung erlassen (GABl. S. 961 - im folgenden VwV -). Darin werden u.a. die in § 1 VO genannten Kampfhunde näher beschrieben und die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis (§ 2 Abs. 1, 2 VO) im einzelnen bestimmt. Weiterhin enthält die Verwaltungsvorschrift Ausführungsbestimmungen zur Auslegung und Anwendung der Vorschrift über gefährliche Hunde (§ 3 VO) und zur Übergangsregelung (§ 4 VO).

9

2. Der Antragsteller zu 1) hält seit August 1991 eine Hündin der Rasse Mastiff auf seinem Anwesen. Zudem hat er bei einer Hundezüchterin eine weitere Mastiffhündin aus dem nächsten freien Wurf eines Zuchttieres bestellt. Diesen Hund wird der Antragsteller zu 1) nach seinen Angaben voraussichtlich im Herbst 1992 erhalten. Auch die Antragsteller zu 2) sind Halter eines Hundes der Rasse Mastiff, der sich seit Januar 1992 bei ihnen befindet. Die Antragstellerin zu 3) hält seit längerem, jedenfalls bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung, drei Hunde der Rasse Bullterrier auf ihrem Hausgrundstück. Darüber hinaus hat sie bei einer Bullterrierzucht aus dem nächsten Wurf einer bestimmten Zuchthündin einen weiteren Bullterrier weiblichen Geschlechts bestellt. Ausweislich der von der Antragstellerin vorgelegten Auftragsbestätigung soll sie den Welpen Ende 1992 erhalten.

10

Die Antragsteller haben Ende des Jahres 1992 Normenkontrollanträge gegen die Verordnung gestellt. Zur Begründung ihrer Anträge tragen sie im wesentlichen vor: Die Auswahl der in § 1 VO als Kampfhunde aufgezählten Hunderassen sei willkürlich und verstoße daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die besondere Gefährlichkeit der dort genannten Hunderassen sei statistisch nicht belegt. Die vom Antragsgegner für die Einbeziehung dieser Hunde in die Verordnung genannten Auswahlkriterien - Größe, Beißkraft, Aggressivität, Kampfhundeimage - seien untauglich und würden vom Verordnungsgeber selbst nicht eingehalten. Sachgerechte Gesichtspunkte, weshalb andere große und potentiell gefährliche Hunderassen, wie insbesondere Rottweiler, Deutsche Dogge, Dobermann und Deutscher Schäferhund, nicht in die Verordnung aufgenommen worden seien, seien nicht erkennbar. Die besondere Gefährlichkeit eines Hundes hänge nicht von seiner Rassezugehörigkeit ab, sondern beruhe wesentlich auf Haltung, Erziehung und Ausbildung des Hundes.

11

Im übrigen sei die Verordnung in zahlreichen Punkten zu unbestimmt. Schließlich seien die Einführung der Erlaubnispflicht für die Haltung von Kampfhunden und der für diese geltende generelle Leinen- und Maulkorbzwang unverhältnismäßig. Die Ordnungswidrigkeitenbestimmung in § 5 VO verstoße gegen das Übermaßverbot und genüge gleichfalls nicht dem Bestimmtheitsgebot.

12

Die Antragsteller beantragen übereinstimmend,

13

die Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum des Landes B-W über das Halten gefährlicher Hunde vom 28. August 1991 (GBl. 1991, S. 542) für nichtig zu erklären.

14

Der Antragsgegner beantragt,

15

die Anträge abzuweisen.

16

Zur Begründung trägt er vor: Die in § 1 VO als Kampfhunde aufgezählten Hunderassen seien nach Beißkraft, Größe und Aggressivität ausgewählt worden, wobei es jeweils auf das Zusammenwirken der drei Kriterien ankomme. Ein weiteres Auswahlkriterium sei das sogenannte "Kampfhundeimage" einer Hunderasse gewesen. Zwar gebe es für Hunde keine wissenschaftlichen Untersuchungen über rassespezifische Unterschiede im Kaudruck; aus den anatomisch/physiologischen Verhältnissen bei Hunden der unter § 1 VO aufgeführten Rassen, die alle einen runden bis eiförmigen Schädel mit stark ausgeprägten Unterkieferästen aufwiesen, werde jedoch ein verstärkter Kaudruck gegenüber anderen Rassen abgeleitet. Bei der Bewertung der Größe im Zusammenhang mit der Bestimmung der Kampfhunderassen in § 1 VO sei nicht nur auf die Schulterhöhe, sondern auch auf den Körperbau und die Bemuskelung abgestellt worden. Zum Aggressionsverhalten bei Hunden lägen gleichfalls kaum wissenschaftlich ausgeführte vergleichende Verhaltensuntersuchungen über rassebedingte Unterschiede vor. Gleichwohl sei bei den sogenannten Kampfhunderassen von einem problematischen Aggressionsverhalten auszugehen. Das Kampfhundeimage bestimmter Hunderassen sei nicht nur durch die frühere Verwendung dieser Rassen als Kampf- und Kriegshunde, sondern auch durch das betont kraftvolle, muskulöse Aussehen der Hunde entstanden. Dieses Kampfhundeimage werde von einem gewissen Personenkreis, für den der Hund Drohmittel und Waffe sei, bewußt ausgenützt. Die in § 1 VO genannten Kreuzungen Bandog und Pitbullterrier hätten wegen ihrer besonderen Gefährlichkeit in die Aufzählung des § 1 VO aufgenommen werden müssen. Von einer Aufnahme weiterer großrahmiger Hunderassen in § 1 VO sei wegen ihres fehlenden Kampfhundeimages und auch deswegen Abstand genommen worden, weil sie hinsichtlich ihrer generellen Gefährlichkeit mit den Kampfhunderassen nicht vergleichbar seien. So fehle etwa bei der Deutschen Dogge, dem Schweizer Sennenhund, dem Rottweiler, dem Bernhardiner und auch dem Deutschen Schäferhund das Kampfhundeimage. Eine Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf die Haltung von Hunden aller großrahmigen Rassen hätte im übrigen die Verwaltungskraft der Gemeinden überstiegen. Die Auswirkungen der Verordnung würden jedoch fortlaufend überprüft und der Kreis der in § 1 VO genannten Kampfhunde gegebenenfalls erweitert. Im übrigen seien die Regelungen in den §§ 2 - 4 VO erforderlich und verhältnismäßig. Die Zuverlässigkeit und Eignung des Halters eines Kampfhundes werde einer präventiven Kontrolle unterzogen, da Haltungsfehler unbestrittenermaßen eine Hauptursache für Unfälle mit Hunden seien.

17

Der Vertreter des öffentlichen Interesses tritt den Normenkontrollanträgen entgegen und schließt sich den Ausführungen des Antragsgegners an, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

18

Dem Senat liegen die bei Ausarbeitung der Verordnung beim Ministerium für Ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten B-W angefallenen Unterlagen, einschließlich der Stellungnahmen aus der Verbandsanhörung zu dem Verordnungsentwurf vor; sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

19

Die Anträge sind im wesentlichen zulässig (1) und zum ganz überwiegenden Teil begründet (2). Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung bestehen nicht. Sie verstößt jedoch bei der Aufzählung der als Kampfhunde geltenden Hunderassen in § 1 gegen das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) und ist infolgedessen nichtig, soweit sie die Haltung von Kampfhunden regelt. Hinsichtlich der Bestimmungen über die Haltung gefährlicher Hunde hat die Verordnung hingegen Bestand.

20

1. Die Anträge wenden sich gegen die Verordnung insgesamt. Sie sind unzulässig, soweit sie darauf gerichtet sind, daß die Ordnungswidrigkeitenbestimmung des § 5 VO für nichtig erklärt wird. Auch im Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist der Senat auf Entscheidungen beschränkt, die seiner Gerichtsbarkeit unterliegende Normen betreffen (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 AGVwGO). Die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs erstreckt sich nicht auf Vorschriften, die wie § 5 VO rein ordnungswidrigkeitsrechtlicher Natur sind und deren Vollzug durch die Verwaltungsbehörde allein von den ordentlichen Gerichten kontrolliert werden kann (§ 68 OwiG), nicht dagegen zu öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von § 40 VwGO zu führen vermag (Normenkontrollbeschl. d. Senats v. 29.4.1983, ESVGH 33, 268/269).

21

Im übrigen sind die Anträge zulässig. Die Antragsteller sind Halter von Hunden der in § 1 VO genannten Hunderassen. Die Antragsteller zu 1 und 3 waren bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung am 1. Oktober 1991 (§ 6 Satz 1 VO) im Besitz ihrer Hunde. Damit unterfielen sie der Pflicht, die Haltung ihrer Hunde bis zum 31. Dezember 1991 der Ortspolizeibehörde anzuzeigen (§ 4 Abs. 1 VO), andernfalls der allgemeinen Erlaubnispflicht. Im Falle der rechtzeitigen Anzeige werden die Antragsteller zu 1 und 3 von den weiteren Pflichten und Möglichkeiten zur Einschränkung der Hundehaltung nach § 4 Abs. 2, 4 und 5 VO erfaßt. Die Antragsteller zu 2 halten ihren Hund der Rasse Mastiff seit Januar 1992. Hierfür bedürfen sie der unter anderem an die Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit und Eignung gebundenen Erlaubnis nach Maßgabe des § 2 VO. Von der Erlaubnispflicht des § 2 VO sind auch die Antragsteller zu 1 und 3 betroffen. Sie haben die verbindliche Bestellung junger Welpen der Rasse Mastiff (Antragsteller zu 1) bzw. Bullterrier (Antragsteller zu 3) dargetan, die bis Ende 1992 ausgeliefert werden sollen. Mithin werden auch sie durch den Erlaubnisvorbehalt des § 2 VO in absehbarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit nachteilig berührt.

22

Alle Antragsteller unterliegen schließlich den Haltungseinschränkungen des § 3 VO, insbesondere dem dort geregelten allgemeinen Leinen- und Maulkorbzwang, der für Hunde der als Kampfhunde geltenden Rassen (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VO) generell angeordnet ist.

23

Durch die genannten Vorschriften der Verordnung oder deren Anwendung werden die Antragsteller zumindest in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingeschränkt. Sie erleiden dadurch einen Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO. Dem Charakter der Normenkontrolle als auch objektivem Prüfungsverfahren entsprechend ist dem Senat durch die danach zulässigen Normenkontrollanträge gegen die wesentlichen Bestimmungen der Verordnung die Kontrolle der gesamten Verordnung eröffnet, soweit sie der Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs unterliegt (vgl. dazu BVerwGE 82, 225; BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991, Buchholz 310, § 47 VwGO, Nr. 59).

24

2. Die Normenkontrollanträge haben, soweit sie zulässig sind, im wesentlichen Erfolg. Die Aufzählung der Hunderassen in § 1 VO, deren Hunde als Kampfhunde gelten, verstößt gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG (a); dies hat die Nichtigkeit aller Regelungsteile der Verordnung zur Folge, die die Haltung von Kampfhunden im Sinne des § 1 VO betreffen (b). Im übrigen erweisen sich die Bestimmungen zur Kampfhundehaltung im wesentlichen als hinreichend bestimmt und verhältnismäßig (c). Hinsichtlich der Bestimmungen über gefährliche Hunde begegnet die Verordnung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken (d).

25

a) Der Verordnungsgeber hat in § 1 VO bestimmt, daß Hunde der dort im einzelnen aufgezählten Hunderassen als Kampfhunde gelten und sie und ihre Halter den Einschränkungen der §§ 2 - 4 und den Ordnungswidrigkeitenbestimmungen des § 5 VO unterworfen. Durch die so getroffene Auswahl differenziert die Verordnung zwischen den als Kampfhunden geltenden Hunden sowie ihren Haltern und allen übrigen Hunden und deren Haltern. Während diese Ungleichbehandlung zwischen den Kampfhunden im Sinne des § 1 VO und den übrigen Hunden, insbesondere der Masse kleinerer Hunde, gerechtfertigt erscheint, fehlt der erforderliche sachliche Differenzierungsgrund für eine solche Auswahl gegenüber jenen Hunderassen, deren Gefährlichkeit denen der in § 1 VO aufgezählten Hunderassen dem ersten Anschein und gegenwärtigen Erkenntnisstand nach vergleichbar ist.

26

Art. 3 Abs. 1 GG verbietet nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich oder wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 4, 144/155; 78, 104/121, jew. m.w.N.). Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine vom Gesetz vorgenommene Differenzierung sich nicht auf einen vernünftigen oder sonstwie einleuchtenden Grund zurückführen läßt. Dabei genügt es zur Rechtfertigung einer vom Normgeber vorgenommenen verschiedenen Behandlung zweier Sachverhalte nicht, auf die eine oder andere Verschiedenheit zwischen ihnen hinzuweisen, es muß vielmehr ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen (BVerfGE 42, 374/388). Was in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd und deshalb willkürlich ist, läßt sich nicht abstrakt und allgemein feststellen, sondern stets nur in bezug auf die Eigenart des konkreten Sachverhalts, der geregelt werden soll (BVerfGE 75, 108/157). Bei der gerichtlichen Rechtssatzkontrolle ist stets ein weiter Gestaltungsspielraum des Normgebers in Rechnung zu stellen; ob er jeweils die zweckmäßigste, vernünftigste und gerechteste Lösung gefunden hat, ist vom Gericht nicht nachzuprüfen. Vielmehr endet der Gestaltungsspielraum des Normgebers erst dort, wo eine ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist und mangels einleuchtender Gründe als objektiv willkürlich beurteilt werden muß (BVerfGE 33, 171/189).

27

Gemessen an diesen Vorgaben verstößt die Aufzählung der Kampfhunderassen in § 1 VO gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Allerdings ist der Senat der Überzeugung, daß der Verordnungsgeber mit Recht von einer gesteigerten abstrakten Gefahr (§§ 1, 10 PolG) der in § 1 VO genannten Rassen im Vergleich zur Mehrzahl anderer Hunde ausgehen durfte. Ihr überdurchschnittlich hohes Gefahrenpotential ergibt sich, soweit es sich in § 1 VO um Hunde handelt, die zur Gruppe der Molosser gehören (dies sind alle in § 1 VO Genannten außer den dort aufgezählten Rassen bullartiger Terrier), aus ihrer überdurchschnittlichen Körpergröße und der aus ihrer Kopfform vom Verordnungsgeber zulässigerweise geschlossenen hohen Beißkraft. Kommt es bei Hunden dieser Größenordnung zu Beißzwischenfällen mit Menschen, durfte mangels wissenschaftlich erwiesener gegenteiliger Anhaltspunkte ein erhöhtes Risiko schwererer Gesundheitsverletzungen angenommen werden als bei Beißzwischenfällen mit Hunden geringerer Körpergröße. Was die in § 1 VO genannten bullartigen Terrierrassen betrifft, wird ihnen - bedingt durch ihr zumindest früheres Zuchtziel als Kampfhunde für Hundekämpfe - durchweg hohe Kampfkraft und Aggressivität gegenüber anderen Hunden und Tieren bescheinigt (vgl. dazu Wilcox/Walkowicz, Kynos-Atlas, Hunderassen der Welt, deutsche Fassung: Dieter Fleig, 1990, S. 117, 119, 251, 811; Feddersen-Petersen, Hundepsychologie 1986, S. 78 ff.; ebenso die Stellungnahme des Deutschen Tierschutzbundes v. 7. März 1991 im Anhörungsverfahren zum Verordnungsentwurf). Die dem § 1 VO zugrundeliegende Annahme des Verordnungsgebers, daß insbesondere der Mißbrauch des Kampfkraft- und Aggressionspotentials dieser Hunderassen durch entsprechende Abrichtung und Haltung der Hunde eine Gefahrenquelle schaffen könne, die der von anderen "scharfgemachten" Hunden im Regelfall deutlich überlegen ist, ist nicht zu beanstanden, (so im Ergebnis auch Feddersen-Petersen, Stellungnahme vom 27.4.1991 im Rahmen der Verbandsanhörung zum Verordnungsentwurf).

28

Bestehen danach im Verhältnis zur Mehrzahl der anderen Hunde keine durchgreifenden Gleichheitsbedenken gegen § 1 VO, kann die dort getroffene Auswahl von Hunderassen nach Überzeugung des Senats vor Art. 3 Abs. 1 GG gleichwohl keinen Bestand haben, weil es der Verordnungsgeber ohne erkennbaren sachlichen Grund unterlassen hat, andere Hunderassen wie beispielsweise die Deutsche Dogge, den Dobermann, Rottweiler oder auch den Deutschen Schäferhund in die Aufzählung der sogenannten Kampfhunde mit aufzunehmen, obgleich sich deren Einbeziehung aufgrund vergleichbarer Größe und Kampfkraft mit den in § 1 VO genannten Hunden aufdrängt, insbesondere im Hinblick auf den Umstand, daß diese Hunderassen in den vorliegenden Beißstatistiken stets führend vertreten sind.

29

Der Verordnungsgeber kann zwar im Rahmen seines Gestaltungs- und Ermessensspielraums nach § 10 PolG grundsätzlich frei entscheiden, ob und wenn ja welche Gefahren er mittels einer Polizeiverordnung bekämpfen will. Er ist auch, wenn er sich zum Eingreifen gegen eine Gefahrenquelle entschlossen hat, nicht verpflichtet, entsprechende Maßnahmen zugleich gegen andere, ähnlich gelagerte Gefahrenquellen zu ergreifen. Hierbei darf der Verordnungsgeber aber nicht willkürlich vorgehen.

30

Die Frage, ob es neben den in § 1 VO aufgezählten Hunderassen vergleichbar gefährliche andere Hunderassen gibt, die auf der Grundlage des an die Gefährlichkeit von Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts des Verordnungsgebers auch in die Verordnung aufgenommen werden müßten, betrifft im Hinblick auf das Regelungsziel der Verordnung denselben Lebenssachverhalt. Die anderen, nicht unter § 1 VO fallenden großrahmigen Hunderassen durften daher bei der Auswahl der sogenannten Kampfhunde nicht von vornherein außer Betracht bleiben. Dies war dem Verordnungsgeber auch nicht im Hinblick darauf gestattet, daß ihm bei komplexen, im Tatsächlichen in vielerlei Hinsicht noch ungeklärten Sachverhalten ein besonders weiter Gestaltungsspielraum zusteht, der die Befugnis einschließt, zunächst in angemessener Zeit Erfahrungen zu sammeln und sich während dieser Zeit mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen zu begnügen. Diese können unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität namentlich deshalb gerechtfertigt sein, weil eine Verfeinerung die Gefahr mangelnder Wirksamkeit mit sich bringen kann (so BVerfGE 33, 171/189, 37, 104/118; 43, 291/321; 45, 187/252; 71, 364/393). In Anbetracht dieses Spielraums hätte es angesichts des bisher nur in sehr beschränktem Umfang verfügbaren verläßlichen Zahlenmaterials über die Population der einzelnen Hunderassen und die Häufigkeit nach Hunderassen aufgegliederter Beißzwischenfälle nach Auffassung des Senats die Rechtswirksamkeit der Verordnung nicht in Frage gestellt, wenn der Verordnungsgeber lediglich einige wenige, nach ihrer zahlenmäßigen Bedeutung zu vernachlässigende Randgruppen vergleichbar gefährlicher Hunderassen nicht erfaßt hätte. So liegt der Fall hier indes nicht. Nach den dem Senat vorliegenden Erhebungen der Staatsanwaltschaft D aus den Jahren 1988 bis 1991 über einschlägige Verfahren mit Hundezwischenfällen waren Schäferhunde in 138 Fällen mit weitem Abstand am häufigsten beteiligt, gefolgt von Mischlingen (86) sowie Hunden der Rassen Rottweiler (31), Bullterrier (8), Pudel (8), Collie (6), Boxer (6), Dobermann (6) und Jagdhund (4). Dieses Bild wird bestätigt durch eine Umfrage, die das Forschungsprojekt "Tierrecht" an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung N-W in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Städtetag unter der Leitung von Prof. H im Jahre 1991 bei rd. 160 Städten durchgeführt hat. An der Spitze der hiernach an Beißzwischenfällen beteiligten Hunderassen steht wiederum der Deutsche Schäferhund, gefolgt von Mischlingen, Rottweiler, Dobermann, Dogge und Bullterrier (S. 15 d. Berichts).

31

Schließlich wurde auch in der vor Erlaß der Verordnung vom Antragsgegner durchgeführten Verbandsanhörung mehrfach auf die besondere Unfallhäufigkeit im Zusammenhang mit Schäferhunden, Doggen und Rottweilern hingewiesen (vgl. Stellungnahmen der Tierhilfe-Stiftung v. 11.6.1991, des Deutschen Tierschutzbundes v. 7.3.1991 und des Landesbeirats für Tierschutz v. 13.5.1991 sowie des Tierversuchsgegners e.V. v. 26.5.1991). Zwar läßt sich den genannten Zahlen kein Rückschluß auf die relative Beißgefahr entnehmen, die statistisch von Hunden bestimmter Rassen ausgeht, da keine verläßlichen Zahlen über deren Population vorliegen.

32

Gleichwohl mußte sich dem Verordnungsgeber angesichts der vorliegenden absoluten Zahlen über Beißzwischenfälle die Frage der Einbeziehung der hierbei "führenden" Hunderassen in die Aufzählung des § 1 VO aufdrängen. Dies um so mehr, als die in den Statistiken am häufigsten vertretenen Hunderassen, wie etwa die Deutsche Dogge, Rottweiler, Dobermann und Deutscher Schäferhund den in § 1 VO genannten Rassen nach ihrer Größe und - ihrem ursprünglichen Zuchtziel zufolge - auch nach ihrer "Kampfeignung" durchaus vergleichbar sind (vgl. die Beschreibung dieser Hunderassen etwa in Wilcox/Walkowicz, Kynos-Atlas, Hunderassen der Welt, aaO., S. 458, 720, 334 und 423). Unter diesen Umständen war es dem Verordnungsgeber nach Überzeugung des Senats verwehrt, allein unter Rückgriff auf den dem Normgeber bei komplexen, teilweise noch ungeklärten Sachverhalten zustehenden besonderen Gestaltungsspielraum, die beschriebenen großrahmigen Hunderassen von vornherein außer Betracht zu lassen und lediglich die in § 1 VO genannten Hunderassen aus den Gruppen der Molosser und Terrier gleichsam in einem ersten Zugriff auf abstrakt gefährliche Hunde "herauszugreifen". Hunderassen vergleichbarer Größe und Gefährlichkeit werden auch nicht durch den Hinweis auf "diesen Rassen und Kreuzungen in der Gefährlichkeit vergleichbare Hunde" in § 1 VO a.E. dem Erlaubnisvorbehalt der Verordnung unterworfen. Wortlaut und systematische Stellung dieses Regelungsbestandteils zeigen, daß mit den in der Gefährlichkeit vergleichbaren Hunden jedenfalls keine bestimmten anderen Hunderassen, wie etwa Deutsche Dogge, Rottweiler oder Deutscher Schäferhund gemeint sind. Hätte der Verordnungsgeber bei solchen Hunderassen eine den Kampfhunderassen vergleichbare Gefährlichkeit angenommen, hätte er sie konsequenterweise in die Aufzählung der Hunderassen zu Beginn des § 1 VO aufnehmen müssen.

33

Für die in § 1 VO vorgenommene Unterscheidung zwischen den dort genannten Rassen und jenen Hunderassen, bei denen nach Körpergröße und Schadenshäufigkeit ihre Einbeziehung in diese Regelung naheliegt, fehlt es an einem hinreichenden Sachgrund. Dieser Sachgrund müßte von erheblichem Gewicht sein. Denn die den Hundehaltern mit der Erlaubnispflicht einschließlich des darin enthaltenen Eignungs- und Zuverlässigkeitsnachweises auferlegte Belastung ist beträchtlich; für die Anzeigepflicht in "Altfällen" gilt Entsprechendes. Hinzu kommt für Kampfhunde im Sinne der Verordnung der generelle Leinen- und Maulkorbzwang als präventive Polizeimaßnahme (§ 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 VO).

34

Den gesteigerten Anforderungen an rechtfertigende Unterscheidungsmerkmale zur Abgrenzung der in § 1 VO genannten Hunderassen als Kampfhunde genügen die vom Antragsgegner vorgelegten Differenzierungskriterien nicht, noch sind sonst hinreichende Sachgründe für die Ungleichbehandlung ersichtlich.

35

Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Auswahl bestimmter Hunderassen nach Aggressivität, Größe und Beißkraft mag im Grundsatz geeignet sein, Hunde mit abstrakt erhöhter Gefährlichkeit zu erfassen. Rechtliche Bedenken begegnet sie jedoch in der in der Verordnung vorgenommenen Weise. Die vom Antragsgegner angegebenen Unterscheidungsgrößen sind vom Verordnungsgeber nicht einheitlich angewandt worden. Zu den Merkmalen Beißkraft und Aggressivität fehlen zudem aussagekräftige wissenschaftliche Untersuchungen, die die genannten Kriterien meßbar oder in sonstiger Weise zuverlässig handhabbar machen.

36

Die in § 1 VO vorgenommene Auswahl läßt sich nicht damit begründen, daß die dort genannten Hunderassen durchgängig eine rassebedingt deutlich erhöhte Aggressivität aufweisen. Der Antragsgegner selbst behauptet dies nicht. Er räumt im Gegenteil ein, daß keine umfassenden wissenschaftlichen Untersuchungen zur rassespezifischen Aggressivität bestimmter Hunderassen vorliegen. Soweit sich der Antragsgegner in diesem Zusammenhang auf Aussagen von F-P (Hundepsychologie, 1986, S. 78 ff.) beruft, die in der genannten Veröffentlichung aus dem Jahre 1986 den "sogenannten Kampfhunderassen" ein "Aggressionsverhalten nicht ohne Problematik" zuschreibt, wird diese Aussage dort lediglich hinsichtlich bestimmter Zuchtlinien der Rasse Bullterrier näher beschrieben (insoweit übereinstimmend Krämer, Kosmos-Hundeführer, 1990, S. 155). Vergleichbare Angaben zu den anderen in § 1 VO aufgezählten Hunderassen liegen nicht vor. F-P hält im Gegenteil in ihrer vom Antragsgegner eingeholten Stellungnahme vom 27. April 1991 zum Verordnungsentwurf die Unterscheidung der sogenannten Kampfhunde von anderen Hunden in Anknüpfung an angebliche rassespezifische und damit genetisch bedingte Aggressivitätsunterschiede bei Hunden gegenüber Menschen ausdrücklich für nicht gerechtfertigt (vgl. auch die im Ergebnis ähnliche Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Grünen vom 27.11.1990 - BT-Drucks. 11/8496, S. 2 sowie die Stellungnahme der Bundesregierung zu dem vom Bundesrat eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zum Schutz von Tieren vor Mißbrauch durch Aggressionszüchtung und Aggressionsdressur, Anlage 2 zu BT-Drucks. 12/977, zu Nr. 3, S. 11; ebenso Stellungnahme des Deutschen Tierschutzbundes zu sogenannten "Kampfhunden", veröffentlicht in: Hamann, Wer hat Angst vorm 'bösen' Hund? 1990, S. 65/69).

37

Ob der Verordnungsgeber angesichts der insoweit ungeklärten Sachlage gleichwohl bei bestimmten Hunderassen vermuten durfte, daß sie über ein besonders hohes Gefahrpotential verfügen, weil ein ihrer Rasse entsprechender ausgeprägter Kampftrieb und ihre Härte bei entsprechender Abrichtung und Haltung auf den Menschen "umgeleitet" werden können, was insbesondere für in der Vergangenheit speziell für Hundekämpfe gezüchtete und selektierte Hunderassen zutreffen könnte, mag dahinstehen. Selbst wenn dem Verordnungsgeber eine solche Befugnis zustehen sollte, wäre die Auswahl der Hunderassen in § 1 VO dadurch gleichwohl nicht sachlich gerechtfertigt. So wird etwa der in § 1 VO genannte Mastiff in der kynologischen Literatur übereinstimmend als gutmütig, eher phlegmatisch und mit einer hohen Reizschwelle ausgestattet beschrieben (so Wilcox/Walkowicz, Hunderassen der Welt, aaO., S. 603; Kosmos-Hundeführer, aaO., S. 302; Feddersen-Petersen, Stellungnahme zum Verordnungsentwurf, aaO.); Entsprechendes gilt beispielsweise auch für den Bullmastiff (Wilcox/Walkowicz, aaO., S. 248). Die Antragsteller zu 1 und 3 haben hierzu zudem unwidersprochen vorgetragen, daß bisher kein Beißzwischenfall mit einem Hund der Rasse Mastiff im Bundesgebiet bekannt geworden ist. Demgegenüber gilt etwa der in § 1 VO nicht aufgezählte Dobermann als außerordentlich scharfer Schutzhund (Wilcox/Walkowicz, aaO., S. 334; Kosmos-Hundeführer, aaO., S. 267).

38

Das weiter geltend gemachte Kriterium der unterschiedlichen Beißkraft von Hunden büßt dadurch maßgeblich an Unterscheidungskraft ein, daß es nach übereinstimmenden Aussagen der Verfahrensbeteiligten keine wissenschaftlichen Untersuchungen über rassespezifische Unterschiede im Kaudruck der Hunde gibt. Zwar ist es dem Verordnungsgeber bei dieser Sachlage nach Auffassung des Senats nicht verwehrt, Rückschlüsse aus Schädelform und dessen Bemuskelung bei einzelnen Hunderassen auf die durchschnittliche Beißkraft der rassezugehörigen Hunde zu ziehen, wie dies aus veterinärmedizinischer Sicht von Vertretern des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung im einzelnen plausibel dargelegt wurde. Ob solche vermuteten, jedenfalls gegenwärtig nicht exakt feststellbaren Beißkraftunterschiede zwischen verschiedenen Hunderassen eine Auswahl von "Kampfhunden" nach Rassezugehörigkeit tragen könnte, scheint jedoch zweifelhaft. In keinem Fall vermag der Hinweis des Antragsgegners auf angenommene Beißkraftunterschiede zu erklären, weshalb Hunde, die nach Größe und Schädelform den in § 1 VO genannten Mastinos und Mastiffarten vergleichbar sind und bei denen demzufolge eine entsprechende Beißkraft vermutet werden kann - etwa bei der Deutschen Dogge, dem Rottweiler und dem Bernhardiner, die nach der Einteilung der Federation Cynologique Internationale (FCI) gleichfalls zur Gruppe der Molosser gehören - nicht zu den Kampfhunden im Sinne des § 1 VO gezählt werden.

39

Was schließlich die Hundegröße als Auswahlmerkmal betrifft, ist sie zwar nach Schulterhöhe und Gewicht für die einzelnen Hunderassen standardisiert; auch ist die Annahme berechtigt, daß ein Beißzwischenfall mit einem großen Hund in aller Regel erheblich größere Gesundheitsgefahren für den Betroffenen mit sich bringt als der Beißzwischenfall mit einem kleinwüchsigen Hund. Schließlich erfaßt § 1 VO offenkundig - jedenfalls bei den dort genannten Mastino- und Mastiffrassen, hinsichtlich der bullartigen Terrier gilt dies nicht in gleicher Weise - Hunde außergewöhnlicher Größe. Dies allein kann jedoch die Ausklammerung anderer, vergleichbar großer Hunde aus der Aufzählung in § 1 VO nicht erklären und im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht rechtfertigen.

40

Indem der Antragsgegner ohne nähere Angaben darauf verweist, die Differenzierungskriterien Größe, Beißkraft und Aggressivität seien nicht getrennt, sondern in ihrem Zusammenwirken bei der Auswahl der Kampfhunderassen nach § 1 VO herangezogen worden, läßt er die letztlich sachlich maßgebliche Unterscheidungsgröße im Einzelfall ungeklärt. Abgesehen davon, daß Aggressivität und Beißkraft bestimmter Hunderassen nach gegenwärtigem Erkenntnisstand ohnehin nicht in Zahlen meßbar sind, bleibt offen, ab welcher - wie auch immer zu bestimmender - Größenordnung eines der genannten Kriterien und zudem bei welcher Kombination ihres Zusammenwirkens nach dem der Auswahl zugrundeliegenden System eine Hunderasse die Schwelle zur Aufnahme in den Kreis der Kampfhunde im Sinne dieser Verordnung überschritten hat.

41

Die Unterscheidung der Hunderassen nach ihrem sogenannten "Kampfhundeimage" schließlich, auf das sich der Antragsgegner ausdrücklich beruft, vermag die Ungleichbehandlung der Halter von Hunden der dort genannten Rassen gleichfalls nicht zu rechtfertigen. Das Kampfhundeimage ist nach Auffassung des Senats wegen fehlender Bestimmtheit kein taugliches Unterscheidungskriterium für rechtliche Differenzierungen. Mit dem Kampfhundeimage knüpft der Antragsgegner in erster Linie an den Umstand an, daß gewisse Hunderassen von bestimmten Personenkreisen, die ihren Hund erfahrungsgemäß als Kampf- oder Drohmittel wie eine Waffe einsetzen, bevorzugt gehalten werden. Bei welchen Hunderassen dies der Fall ist, hängt nicht nur von deren äußerem bedrohlichem Erscheinungsbild und - sei es auch ungerechtfertigtem - Ruf als Kampfhund ab, sondern ist auch einem stetigen Wandel unterworfen. Letztlich kommt es insoweit mangels empirisch gesicherten Zahlenmaterials wesentlich auf die subjektive Einschätzung und den persönlichen Erfahrungshorizont des Beurteilenden an, welcher Hunderasse ein Kampfhundeimage zugeschrieben wird.

42

Auch im übrigen sind keine sachlichen Unterscheidungsgründe ersichtlich, die die in § 1 VO vorgenommene Auswahl der Hunderassen rechtfertigen können. Der Rückgriff auf die Zugehörigkeit von Hunden zu den historisch zu den Kampf- und Kriegshunden zählenden Hunderassen trägt die Aufzählung in § 1 VO nicht. Der Verordnungsgeber hat dort bei weitem nicht alle aus historischer Sicht zu den Kampf- und Kriegshunden gerechneten Hunderassen erfaßt. § 1 VO nennt lediglich 11 der 36 bei Wilcox/Walkowicz (Hunderassen der Welt, aaO., S. 37) hierzu gezählten Hunderassen. Unabhängig davon erscheint der Rückschluß von der historischen, teilweise schon Jahrhunderte zurückliegenden Verwendung und Züchtung bestimmter Hunderassen als Kampf- und Kriegshunde (vgl. dazu Wilcox/Walkowicz, aaO., S. 30 ff.) auf deren rassebedingte abstrakte Gefährlichkeit zum heutigen Zeitpunkt nicht zwingend.

43

Auch wenn man vor allem auf die Gruppe der Molosser abstellt, die in früherer Zeit bevorzugt als Kriegs- und Schutzhunde gezüchtet und verwendet wurden, deckt § 1 VO diese Gruppe von Hunderassen nicht ab. So sind in der Vorschrift beispielsweise nicht erwähnt die zur Gruppe der Molosser gehörenden Rassen Deutsche Dogge, Bernhardiner, Rottweiler oder etwa auch der Boxer.

44

Die Auswahl der Kampfhunderassen in § 1 VO kann schließlich auch nicht damit begründet werden, daß die dort genannten Hunderassen sich, gemessen an ihrer Verbreitung, als überdurchschnittlich gefahrträchtig erwiesen hätten. Verläßliche Statistiken über die Population der einzelnen Hunderassen im Bundesgebiet existieren nicht, wie auch der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat (ebenso Prof. Hamann in dem Bericht des Forschungsprojekts "Tierrecht", der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen und des Deutschen Städtetags Köln über die Umfrage: Gefährlichkeit von Hunden, S. 13 ff.). Der Antragsgegner geht von etwa 4,9 Mio. im Bundesgebiet gehaltenen Hunden aus. Die Zahl der Schäferhunde unter ihnen soll sich nach Angaben des Verbands Deutscher Hundezüchter (VDH) bei 220.000, nach anderen Angaben bei 600.000 Tieren bewegen (vgl. Bericht Umfrage: Gefährlichkeit von Hunden, aaO., S. 14). Die von der Verordnung erfaßten "Kampfhunde" schätzt der Antragsgegner bundesweit auf etwa 10.000, darunter 8.000 Bullterrier; in Baden-Württemberg sollen nach seinen Angaben etwa 2.000 "Kampfhunde" unter § 1 VO fallen. Die im Bundesgebiet gehaltenen erwachsenen Hunde der Rasse Mastiff gab der Antragsteller zu 1 in der mündlichen Verhandlung mit etwa 80 Exemplaren an. Von anderen der in § 1 VO genannten Hunderassen werden, wie z.B. vom Tosa Inu, gegenwärtig nur einige wenige Exemplare im Bundesgebiet gehalten. Diesen vagen, auf groben Schätzungen beruhenden Zahlenangaben stehen die wenigen Statistiken gegenüber, die Beißzwischenfälle mit Hunden lediglich in absoluten Zahlen erfassen.

45

Der Einwand des Antragsgegners, die Erstreckung des Erlaubnisvorbehalts auf die Haltung von Hunden aller großrahmigen Hunderassen würde die Verwaltungskraft der Gemeinden überfordern, ändert nichts an dem festgestellten Gleichheitsverstoß. Die objektiv willkürliche Auswahl wird durch den Hinweis auf die Verwaltungskraft der Gemeinden nicht sachgerecht.

46

Bei dieser Sachlage kam es auf die von den Antragstellern zu 1 und 3 in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträge im Zusammenhang mit Fragen zur Gefährlichkeit einzelner Hunderassen für die Entscheidung über die Aufhebung des § 1 VO nicht an.

47

b) Folge des festgestellten Gleichheitsverstoßes ist die Nichtigkeit der die Kampfhunde betreffenden Regelungsteile der Verordnung. Dies sind die §§ 1, 2, 3 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 3, soweit er die "Kampfhunde" betrifft, Abs. 4 und § 4 der Verordnung.

48

Der Gleichheitsverstoß führt zunächst zur Nichtigkeit des § 1 VO insgesamt. Die gleichheitswidrige Auswahl kann nicht durch Nichtigerklärung der Aufnahme nur einzelner Hunderassen in § 1 VO oder durch Erstreckung des Kampfhundebegriffs auf weitere Hunderassen seitens des Gerichts "geheilt" werden. Es bedarf der erneuten Ausübung des Gestaltungsermessens des Verordnungsgebers, um eine nach sachgerechten Kriterien erfolgte Auswahl der als "Kampfhunde" zu behandelnden Hunderassen herbeizuführen.

49

Mit der Nichtigkeit des § 1 VO werden auch die Erlaubnis- und Anzeigepflicht (§§ 2, 4 VO) sowie der generelle Gewahrsams-, Leinen- und Maulkorbzwang für Kampfhunde (§ 3 VO, soweit er Kampfhunde allein nach Rassezugehörigkeit erfaßt), hinfällig; diese Regelungen können ohne § 1 VO nicht sinnvoll bestehen bleiben.

50

c) Soweit die Antragsteller die Bestimmtheit einzelner Regelungsbestandteile des § 1 VO angreifen, kann der Senat dem nur zum Teil folgen.

51

Das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen zwingt den Normgeber nicht, Normtatbestände stets mit genau erfaßbaren Maßstäben zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen läßt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelung so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfGE 49, 168/181). Der Betroffene soll in zumutbarer Weise feststellen können, welches Verhalten verboten oder geboten ist, damit er sein Handeln danach einrichten kann. Für die Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der von der Regelung ausgehenden oder durch sie zugelassenen Einwirkungen auf die Normadressaten von Belang. Läßt sich der Tatbestand eines Verbots oder Gebots aufgrund der Eigenart des Sachbereichs mit beschreibenden Merkmalen nicht ausreichend kennzeichnen, darf der Normgeber auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen. In jedem Fall müssen sich aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die eine willkürliche Handhabung der Norm durch die für die Vollziehung zuständigen Behörden ausschließen. Mögliche Nachteile einer dennoch verbleibenden Unbestimmtheit können bis zu einem gewissen Grad durch ein rechtsstaatliches Verfahren, insbesondere durch die gerichtliche Kontrolle, ausgeglichen werden (BVerfGE 59, 104/114; 84, 133/149; Beschl. d. Senats v. 29.4.1983, ESVGH 33, 268/270; Urt. d. Senats v. 20.3.1986, ESVGH 36, 217; Normenkontrollbeschl. d. Senats v. 6.7.1989, NVwZ-RR 1990, 16).

52

Diesen Anforderungen genügt § 1 VO im wesentlichen. Aus dem Regelungszweck der Norm, Hunde der dort genannten Hunderassen wegen ihrer vom Verordnungsgeber angenommenen rassespezifischen Gefährlichkeit und ihre Halter besonderen Bedingungen bei der Haltung zu unterwerfen, ergibt sich hinreichend deutlich, daß Kreuzungen der genannten Hunderassen nach Maßgabe der Bestimmungen der Verordnung über die Kampfhunde zu behandeln sind, solange maßgebliche Merkmale des Rassestandards einer der in § 1 VO aufgezählten Hunderassen bei einer Kreuzung noch signifikant in Erscheinung treten. Daß die Zuordnung einer Kreuzung in Randbereichen, insbesondere bei den den reinrassigen Hunden entfernteren Kreuzungen, zunehmend unschärfer wird, liegt auf der Hand, nimmt der Regelung aber nicht ihre hinreichende Bestimmtheit.

53

Entgegen der Ansicht der Antragsteller zu 1 und 3 hält der Senat auch die in § 1 VO aufgeführte Kreuzung Pitbullterrier für bestimmbar. Wenn es sich insoweit auch um keine von der Federation Cynologique Internationale anerkannte Hunderasse handelt, wird sie doch ausweislich der einschlägigen kynologischen Fachliteratur als American Pitbullterrier gezüchtet und ist als solche durch den United Kennel Club (UKC) anerkannt (Wilcox/Walkowicz, Hunderassen der Welt, aaO., S. 117; vgl. auch die entspr. Angabe auf Bl. IV der Anl. 1 zur VwV sowie den entspr. Anwendungshinweis auf S. 1 der Anl. der Vollzugsbekanntmachung des Bayrischen Staatsministeriums des Innern v. 2. Juli 1992, AllMBl. Nr. 17/92, S. 555). Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung hierzu im übrigen überzeugend ausgeführt, daß es bei den bisher durchgeführten etwa 500 Hundeprüfungen nach § 3 Abs. 4 VO noch keine Schwierigkeiten bei der Zuordnung eines Hundes zur Kreuzung Pitbullterrier gegeben hat.

54

Nicht vereinbar mit den Anforderungen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebotes ist hingegen die Aufnahme der Kreuzung Bandog in den Katalog der als Kampfhunde geltenden Hunderassen. Der Bandog wird vom Antragsgegner selbst in der genannten Verwaltungsvorschrift vom 11. September 1991 als Kreuzung großrahmiger Hunde (Schulterhöhe über 45 cm, Gewicht über 30 kg) mit hoher Aggressivität bezeichnet, von denen kein einheitliches äußeres Erscheinungsbild bestehe und deren Farbschläge variierten (ebenso die Beschreibung in den o.g. Bayr. Vollzugsbekanntmachung, aaO.).

55

Auch in der kynologischen Fachliteratur findet sich keine präzise Beschreibung des Bandog, bei dem es sich zunächst nur um eine Funktionsbezeichnung (Kettenhund) handelt. Die Zuordnung eines Hundes zu der Kreuzung Bandog durch den betroffenen Hundehalter oder durch die die Verordnung anwendenden Verordnungsbehörden ist daher nach Auffassung des Senats mangels Bestimmtheit des Rassebegriffs nicht möglich.

56

Die von den Antragstellern gegen § 1 VO vorgebrachten weiteren Bestimmtheitsbedenken, soweit sie sich dagegen richten, daß nach dieser Vorschrift den dort genannten Rassen und Kreuzungen "in der Gefährlichkeit vergleichbare Hunde" gleichfalls als Kampfhunde gelten, teilt der Senat im Grundsatz nicht. Es ist eine unserem Rechtssystem, insbesondere auch dem besonderen Verwaltungsrecht keineswegs fremde und grundsätzlich auch nicht zu beanstandende Regelungstechnik, bestimmte konkret genannte Tatbestände einer bestimmten Rechtsfolge zu unterstellen und diese Rechtsfolge dann auf "vergleichbare Sachverhalte" zu erstrecken. Die hinreichende Bestimmbarkeit des Erstreckungstatbestands in vergleichbaren Fällen hängt danach davon ab, wie präzise und bestimmt der Ausgangssachverhalt in der jeweiligen Norm umrissen ist. Die Erstreckung der Kampfhunderegelung auf "in der Gefährlichkeit vergleichbare Hunde" ist daher nur soweit und solange nicht hinreichend bestimmt, als die Merkmale für die Gefährlichkeit der in § 1 VO genannten Hunderassen und Kreuzungen sich nicht auf bestimmte Vergleichsgrößen und Schwellenwerte zurückführen lassen.

57

Bei einer gleichheitsgerechten Bestimmung der Kampfhunde, die zugleich sicherstellt, daß lediglich die abstrakt überdurchschnittlich gefährlichen Hunde dem Kampfhundebegriff unterfallen, bestehen nach Überzeugung des Senats auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, die Halter solcher Hunde einer an Zuverlässigkeit und Eignung der Halter geknüpften Erlaubnispflicht oder - wie in § 4 VO geschehen - für den Übergangsfall einer Anzeigepflicht zu unterwerfen. Die damit verbundene Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit der Hundehalter ist nicht unverhältnismäßig, gemessen an dem hohen Schutzgut von Gesundheit und Leben sowie Eigentum potentiell Betroffener. Den in § 2 VO normierten Erlaubnisvorbehalt darf der Verordnungsgeber auch als geeignet ansehen, da die meisten Beißzwischenfälle nach übereinstimmender Auffassung ihre Ursache in einem Fehlverhalten der Hundehalter haben (so auch Antwort der Bundesregierung v. 27.11.1990 auf die kleine Anfrage der Grünen, BT-Drucks. 11/8496, S. 2). Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber diesem von Hunden und Haltern ausgehenden Gefahrenpotential durch einen präventiven Erlaubnisvorbehalt zu begegnen sucht. Soweit hierbei auch zahlreiche Halter individuell weniger gefährlicher Hunde gleichheitsgemäß ausgewählter Kampfhunderassen der Erlaubnispflicht unterworfen werden, ist dies die zwangsläufige Folge der zulässig pauschalierenden und typisierenden Bekämpfung der abstrakten Gefahr und als solche rechtlich nicht zu beanstanden.

58

Was unter der Zuverlässigkeit und Eignung des Halters im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 VO im einzelnen zu verstehen ist und welche Voraussetzungen an deren Nachweis zu knüpfen sind, läßt sich mit Blick auf den Regelungszweck der Verordnung hinreichend bestimmt ermitteln. Einer detaillierteren Angabe der Zuverlässigkeits- und Eignungsvoraussetzungen in der Verordnung selbst bedarf es ebensowenig wie in anderen vergleichbaren Regelungsbereichen des öffentlichen Rechts (vgl. dazu etwa die gleichfalls nicht näher genannten Zuverlässigkeitsbedingungen in § 8 Abs. 1 Nr. 1 SprengG, § 35 Abs. 1 GewO oder § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG).

59

d) Von der aus dem festgestellten Gleichheitsverstoß folgenden Nichtigkeit des § 1 VO nicht erfaßt sind die Bestimmungen der Verordnung über im Einzelfall gefährliche Hunde. Diese Hunde sind in § 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 VO normativ umschrieben; ihre Haltung wird in § 3 Abs. 2 und 3 VO einer umfassenden Gewahrsamspflicht sowie einem Leinen- und, bei bissigen Hunden, einem Maulkorbzwang unterworfen. Diese Regelungen sind rechtens.

60

Der die individuell gefährlichen Hunde regelnde Teil der Verordnung kann auch ohne die Bestimmungen, welche die Kampfhunde betreffen, selbständig bestehen bleiben. Die Ungültigkeit eines Teils einer Norm führt dann nicht zu ihrer Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und mit gebotener Sicherheit anzunehmen ist, daß sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (BVerwGE 40, 268/274; 82, 225/230; Beschl. v. 18.12.1990, Buchholz 406.11, § 10 BauGB Nr. 25; Beschl. v. 20.8.1991, Buchholz 310, § 47 VwGO, Nr. 59). Dies ist hier der Fall. Der nach Wegfall der Bestimmungen über die als Kampfhunde geltenden Hunderassen verbleibende Regelungsteil der Verordnung über individuell gefährlicher Hunde in § 3 VO steht mit den für nichtig erklärten Vorschriften in keinem notwendigen Sinnzusammenhang. § 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 VO umschreibt im Einzelfall gefährliche Hunde, die in § 3 Abs. 2 einer Gewahrsamspflicht und in § 3 Abs. 3 dem Leinen- und, wenn sie bissig sind, einem Maulkorbzwang unterworfen werden. Diese Bestimmungen gelten unabhängig von der Rasse des jeweiligen Hundes; sie erfassen - nach Wegfall des § 3 Abs. 1 Nr. 1 VO - mithin auch Hunde der in dem nun für nichtig erklärten § 1 VO aufgezählten Hunderassen, sofern sie individuell als gefährlich anzusehen sind. Dies ergibt einen in sich geschlossenen Regelungszusammenhang, der auch ohne besondere Gefahrvermutung bei bestimmten Hunderassen sinnvoll bestehen kann.

61

Nach Überzeugung des Senats ist auch davon auszugehen, daß der Verordnungsgeber, hätte er die rassegebundenen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr bei Hunden für nicht durchsetzbar gehalten, in jedem Fall zumindest die in § 3 VO rasseunabhängig gegenüber individuell gefährlichen Hunden vorgesehenen Einschränkungen erlassen hätte. Denn es war erklärtes - so auch durch den Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung nochmals wiedergegebenes - Ziel des Verordnungsgebers, im Unterschied zum bisher geltenden Recht, das der Ordnungsbehörde ein polizeiliches Einschreiten regelmäßig erst nach Bekanntwerden einschlägiger Vorfälle erlaubte, bereits vor erstmaligen Zwischenfällen mit Hunden präventiv unfallverhindernde Maßnahmen zu ergreifen. Auch wenn sich die umfassendere Gefahrenvorsorge durch die rassebezogene Erlaubnispflicht und Haltebeschränkungen in der verordneten Form als unwirksam erweist, versprechen die unabhängig von ordnungsbehördlichen Einzelfallregelungen für alle gefährlichen Hunde geltenden Haltebeschränkungen des § 3 Abs. 2, 3 VO einen über die bisherige Rechtslage hinausgehenden Schutz für die Allgemeinheit.

62

Die Umschreibung der gefährlichen Hunde in § 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 VO ist nach Auffassung des Senats hinreichend bestimmt. Mit dem Antragsgegner geht der Senat davon aus, daß der jeweilige Hundehalter zu erkennen vermag, ob sein Hund zum Streunen oder zum Hetzen oder Reißen von Wild oder Vieh (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VO), zum Beißen (Nr. 3) oder dazu neigt, in aggressiver oder gefahrdrohender Weise Menschen oder Tiere anzuspringen (Nr. 3). Im Streitfall wird durch einen Sachverständigen geklärt werden können, ob ein Hund unkontrolliert zu einer der in § 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 VO umschriebenen Verhaltensweisen neigt. Auslegungsschwierigkeiten im Einzelfall nehmen einer Vorschrift nicht ihre hinreichende Bestimmtheit.

63

Auch die übrigen gegen § 3 Abs. 2 und 3 Satz 1 VO vorgebrachten Bestimmtheitsbedenken sind nicht gerechtfertigt. Wortlaut und Normzweck der Bestimmungen lassen für den Adressaten erkennen, daß der Gewahrsam nach § 3 Abs. 2 VO so auszugestalten ist, daß ein Entweichen des gefährlichen Hundes verhindert wird (vgl. dazu Nr. 3.2 VwV, aaO.). Ein befriedetes Besitztum muß so gestaltet sein, daß es einerseits von dem gefährlichen Hund nicht ohne den Willen des Halters verlassen werden kann und andererseits Unbefugte keinen ungehinderten Zutritt zu ihm haben (s. hierzu Nr. 3.2 VwV). Schließlich war der Verordnungsgeber von Verfassungs wegen auch nicht gehalten, Form und Länge der Leine, an der gefährliche Hunde nach § 3 Abs. 3 Satz 1 VO geführt werden müssen, im einzelnen zu bestimmen. Auch hier erschließt sich unmittelbar aus dem Schutzzweck der Bestimmung, daß die Leine jedenfalls so fest und kurz zu sein hat, daß sie den jeweiligen Hundeführer in die Lage versetzt, die von dem Hund ausgehenden Gefahren, zu denen er nach § 3 Abs. 1 Nr. 2, 3 oder 4 VO neigt, zu unterbinden (vgl. dazu auch § 2 Abs. 2 Satz 2 der Hess. Hundeverordnung v. 22.4.1992, GVBl. 1992, S. 154, der bei gefährlichen Hunden eine höchstens 2 m lange Leine vorschreibt).

64

Leinen- und Maulkorbzwang sind in dem durch § 3 Abs. 3 VO angeordneten Umfang schließlich auch geeignet und verhältnismäßig zur Abwehr der von den gefährlichen Hunden ausgehenden abstrakten Gefahr. Dies gilt für die Pflicht, bissige Hunde außerhalb des befriedeten Besitztums an der Leine zu halten und nur mit Maulkorb auszuführen. Da es sich um Hunde handelt, die im Einzelfall als bissig feststehen, braucht für sie keine Ausnahme vom Maulkorbzwang vorgesehen zu werden, wie sie nach § 3 Abs. 4 VO für die allein rassebedingt unter den Maulkorbzwang fallenden Kampfhunde ermöglicht wurde.

65

Der umfassende Leinenzwang für gefährliche Hunde ist im Ergebnis gleichfalls gerechtfertigt. Er ist geeignet, die von gefährlichen Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen und andere Tiere zu verringern. Obwohl räumlich umfassend und ohne Ausnahmemöglichkeit angeordnet, ist er nicht unverhältnismäßig. Gewiß mag es Gebiete geben, in denen die von gefährlichen Hunden im Sinne des § 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 ausgehenden Gefahren für Menschen oder Tiere größer sind als in anderen Gebieten; zudem wird die Intensität der Gefahren je nach erfaßter Verhaltensweise des Hundes - etwa bei streunenden Hunden anders als bei bissigen - zu bewerten sein. Gleichwohl durfte der Verordnungsgeber im Interesse einer praktikablen und damit auch effektiven Regelung von differenzierenden Ausnahmen vom Leinenzwang für bestimmte Gebiete und bestimmte Hundearten im Sinne des § 3 Abs. 1 Nrn. 2 - 4 VO absehen (zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit eines generalisierenden Leinenzwangs s. Normenkontrollbeschl. d. Senats v. 6.7.1989, NVwZ - RR 1990, 16 sowie BGH, NJW 1991, 1691, ferner zur allgemeinen Zulässigkeit des Leinenzwangs für die Abwehr hundetypischer Gefahren: Beschl. d. Senats v. 15.7.1967, ESVGH 18, 19/21 f.; Beschl. v. 31.1.1980, BWVPr. 1980, 167, ebenso OLG Hamm, Beschl. v. 3.12.1987, NVwZ 1988, 671). Der hiergegen erhobene Einwand der Antragsteller, den Haltern gefährlicher Hunde werde durch den ausnahmslos angeordneten Leinenzwang eine artgerechte Haltung ihrer Tiere unmöglich gemacht, da ihnen die erforderliche Bewegungsfreiheit genommen werde, ist nicht berechtigt. Auch wenn die vom Antragsteller zu 1 vorgebrachte und hilfsweise unter Beweis gestellte Behauptung zutrifft, daß eine dauerhafte Leinenhaltung zu Beeinträchtigungen im Sozialverhalten von Hunden und letztlich zur Aggressivitätssteigerung führt, müssen sich die Halter gefährlicher Hunde insoweit darauf verweisen lassen, daß es in erster Linie ihre Aufgabe ist, für die artgerechte Haltung ihrer Tiere zu sorgen und ihnen die nötige Bewegungsfreiheit mit Leine oder innerhalb eines befriedeten Besitztums oder etwa auf einem Hundesportplatz zu verschaffen oder sich ansonsten, wenn sie die artgerechte Haltung ihres Tieres nicht mehr gewährleisten können, von diesem zu trennen (Normenkontrollbeschl. d. Senats v. 6.7.1989, aaO.; OLG Hamm, NVwZ 1988, 671).

66

3. Da die Antragsteller mit ihrem Hauptbegehren, die gegen Kampfhunde im Sinne des § 1 VO und ihre Halter angeordneten Beschränkungen für unwirksam zu erklären, durchgedrungen sind, hält es der Senat für gerechtfertigt, die Verfahrenskosten dem Antragsgegner insgesamt aufzuerlegen (§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO). Das Land B-W hat als Träger dieser Behörde auch die außergerichtlichen Kosten des Vertreters des öffentlichen Interesses zu tragen.

67

Eine Vorlage der Sache an das Bundesverwaltungsgericht kam nicht in Betracht, da keine der Voraussetzungen des § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegeben ist.

 


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