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Gericht:Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 2. Senat
Entscheidungsdatum:17.07.2003
Aktenzeichen:2 S 36/03
ECLI:ECLI:DE:VGHBW:2003:0717.2S36.03.0A
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 818 Abs 2 BGB, § 818 Abs 3 BGB, § 59 Abs 2 Nr 4 VwVfG BW, § 242 BGB

Koppelungsverbot - Folgelasten einer Abrundungssatzung; öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch und Rechtsmissbrauch; Saldotheorie

Leitsatz

1. Macht eine Gemeinde die Fortführung eines Verfahrens zur Aufstellung einer Abrundungssatzung in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag davon abhängig, dass die von der Abrundungssatzung betroffenen Bürger einen Geldbetrag zur Deckung der Verwaltungs- und Planungskosten der Gemeinde leisten, so verletzt sie damit das sogenannte Koppelungsverbot; der Vertrag ist gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG (VwVfG BW) nichtig.

2. Ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, weil die darin vereinbarte Gegenleistung der Behörde das sogenannte Koppelungsverbot verletzt, handelt der Bürger, der die Erstattung des rechtsgrundlos geleisteten Geldbetrags verlangt, nicht allein deshalb rechtsmissbräuchlich, weil der Vertrag auf seinen Wunsch abgeschlossen wurde und die Behörde ihre Leistung bereits erbracht hat (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 26.3.2003 - 9 C 4.02 -).

3. Die für das Zivilrecht entwickelten Grundsätze der "Saldotheorie" sind im Rahmen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs entsprechend anwendbar; der Erstattungsanspruch aus der Rückabwicklung eines nichtigen öffentlich-rechtlichen Vertrags beschränkt sich deshalb auf den sich nach Saldierung der beiderseitigen Vermögensverschiebungen ergebenden Überschussbetrag.

4. Entspricht die einer Partei auf ihrem oder für ihr Grundstück rechtsgrundlos erbrachte Leistung ihrer Planung, nimmt sie sie entgegen und nutzt sie sie, so hat sie im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs als Wertersatz grundsätzlich dasjenige zu leisten, was sie bei eigener Vergabe für die Arbeiten hätte aufwenden müssen.

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle ESVGH 54, 62-63 (Leitsatz)
Abkürzung Fundstelle VBlBW 2004, 52-56 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle BWGZ 2004, 298-300 (Leitsatz und Gründe)

Verfahrensgang ausblendenVerfahrensgang

vorgehend VG Freiburg (Breisgau), 5. April 2001, Az: 9 K 426/00, Urteil

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Diese Entscheidung zitiert ausblendenDiese Entscheidung zitiert


Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 5. April 2001 - 9 K 426/00 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v.H. dieses Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erstattung eines Geldbetrags, den ihr Vater der Beklagten auf Grund einer Vereinbarung "über die Ausweisung von Bauland" gezahlt hat.

2

Die Klägerin ist Eigentümerin des Flurstücks Nr. 129 der Gemarkung Riedern am Wald im Gebiet der Beklagten. Im Juli 1992 stellte die Klägerin für eine Teilfläche des damals im Eigentum ihres Vaters stehenden Grundstücks eine Bauvoranfrage zur Errichtung eines Wohnhauses. Das Landratsamts Waldshut lehnte den Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids unter dem 6.10.1992 mit der Begründung ab, der von der Klägerin zur Bebauung vorgesehene Teil des Grundstücks sei dem Außenbereich zuzuordnen und das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB. In der Folgezeit kam es zwischen dem Vater der Klägerin und der Beklagten zu Gesprächen über die Einbeziehung eines Teils des Flurstücks Nr. 129 in den Innenbereich nach § 34 BauGB - zur Schaffung zweier Bauplätze - und über den Erlass einer entsprechenden "Abrundungssatzung".

3

Unter dem 23.6.1993 fertigte die Beklagte den Entwurf einer Vereinbarung "über die Ausweisung von Bauland"; in dem Entwurf heißt es u.a.:

§ 2

4

Mit der Einbeziehung in den Innenbereich ist für die Grundstücke ein erheblicher Wertzuwachs verbunden. Die Gemeinde hat andererseits erhebliche Unkosten zu tragen (Verwaltung, Planung, evtl. Erschließung etc.). Als Ausgleich dafür erhält die Gemeinde von Herrn ... eine Pauschale in Höhe von 15.000,-- DM pro einbezogenem Bauplatz, das sind insgesamt ... DM.

§ 3

5

Die Gemeinde verpflichtet sich dafür zum Aufstellen der erforderlichen "Abrundungssatzung" innerhalb der gesetzlich zulässigen Grenzen und zum Verlegen der öffentlichen Kanalisation und Wasserversorgung gemäß beiliegendem Plan.

6

In dem dem Entwurf beigefügten Lageplan ist in grüner Farbe eine ca. 75 m lange "Kanalisationsleitung" eingezeichnet, die von der xxx Straße, in der die öffentlichen Wasser- und Abwasserversorgungsanlagen verlaufen, über das Flurstück Nr. 91/1 bis zum Grundstück der Klägerin führt.

7

Der Gemeinderat der Beklagten hat am 21.9.1993 Beschluss gefasst über die Grenzen für den im Zusammenhang bebauten Ortsteil Riedern am Wald im Bereich "Sportplatzweg". Danach wurden die Grundstücke Flst.Nrn. 129/Teil (924 qm von 1 650 qm Gesamtgrundstücksfläche) und 91/1 Teil in den im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB sowie § 4 Abs. 2 a Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz einbezogen. In der Sitzungsniederschrift vom 21.9.1993 heißt es bezüglich der Abrundungssatzung "Sportplatzweg":

8

Zu der beabsichtigten Abrundungssatzung sind keine Einwände vorgebracht worden. Nachdem mit den Grundstückseigentümern Einigung bezüglich der Bezahlung einer Pauschale für den erhaltenen Erschließungsvorteil erzielt wurde, schlägt die Verwaltung vor, die Abrundungssatzung als Satzung zu beschließen.

9

Unter dem 22.9.1993 richtete die Beklagte folgendes Schreiben an den Vater der Klägerin:

10

Sehr geehrter Herr ...,

11

der Gemeinderat hat in seiner gestrigen Sitzung die Abrundungssatzung "Sportplatzweg" als Satzung beschlossen.

12

Gleichzeitig wurde die Verwaltung ermächtigt, die Abrundungssatzung erst dann in Kraft zu setzen, wenn die mit den betroffenen Grundstückseigentümern getroffenen Vereinbarungen rechtsverbindlich unterzeichnet sind und die vereinbarten Ausgleichssummen bei der Gemeindekasse eingegangen sind.

13

Es liegt also in Ihrem Interesse, wenn Sie die Ihnen zugesandte Vereinbarung baldmöglichst unterschrieben an uns zurückgeben und die vereinbarte Ausgleichssumme umgehend an die Gemeindekasse überweisen. ....

14

Im Hinblick auf die Abrundungssatzung schloss die Beklagte mit dem Vater der Klägerin unter dem 5.10.1993 eine Vereinbarung "über die Ausweisung von Bauland" mit folgendem Inhalt:

§ 1

15

Gegenstand der Vereinbarung ist die Einbeziehung von Außenbereichsgrundstücken in den im Zusammenhang bebauten Ortsteil durch eine "Abrundungssatzung" mit dem Ziel der Bebauung der Grundstücke.

§ 2

16

Mit der Einbeziehung in den Innenbereich ist für die Grundstücke ein erheblicher Wertzuwachs verbunden. Die Gemeinde hat andererseits erhebliche Unkosten zu tragen (Verwaltung, Planung, evtl. Erschließung etc.). Als Ausgleich dafür erhält die Gemeinde von Herrn ... eine Pauschale in Höhe von 15.000,-- DM pro einbezogenem Bauplatz, das sind insgesamt 30.000,-- DM.

§ 3

17

Die Gemeinde verpflichtet sich dafür zum Aufstellen der erforderlichen "Abrundungssatzung" innerhalb der gesetzlich zulässigen Grenzen.

§ 4

18

Die Zahlung soll erfolgen spätestens im April 1994 entweder in bar oder durch Abtreten eines Bauplatzes zum Preis von 35,-- DM/qm.

§ 5

19

Wird die Gesetzmäßigkeitsbestätigung zur Satzung nicht erteilt, ist die Gemeinde verpflichtet, den erhaltenen Betrag unverzüglich zurückzuerstatten.

20

Die Zahlung des vereinbarten Betrags erfolgte durch den Vater der Klägerin am 29.4.1994. In der Folgezeit errichtete die Klägerin ein Wohnhaus auf einem Teil des in die Abrundungssatzung einbezogenen Flurstücks.

21

Mit Schreiben vom 28.6.1999 machte die Klägerin gegen die Beklagte einen Rückforderungsanspruch in Höhe von 30.000,-- DM geltend. Die Vereinbarung vom 5.10.1993 sei im Hinblick auf einen unzulässigen "Verkauf von Hoheitsrechten" nichtig, weil die Gemeinde den Erlass der Abrundungssatzung von einer zusätzlichen wirtschaftlichen Gegenleistung abhängig gemacht habe, die auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer "Entlastung von Aufwendungen" gerechtfertigt sei. Mit Schreiben vom 1.7.1999 verweigerte die Beklagte die Erstattung mit der Begründung, ihr seien erhebliche Kosten entstanden, um die beiden Bauplätze baureif zu machen; so seien allein für das Erstellen der Hausanschlussleitungen schätzungsweise Kosten in Höhe von ca. 40.000,-- DM angefallen, die u.a. mit der Pauschale hätten abgedeckt werden sollen.

22

Am 2.2.2000 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben mit dem Antrag, die Beklagte zu verurteilen, an sie 30.000,-- DM zuzüglich 4 % Zinsen seit dem 1.5.1994 zu bezahlen. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die Vereinbarung vom 5.10.1993 sei nichtig. Die Erstattungsansprüche ihres Vaters aus der Vereinbarung habe sie sich abtreten lassen. Insbesondere das Schreiben der Beklagten vom 22.9.1993, in dem die Unterzeichnung der Vereinbarung einschließlich der Bezahlung des Pauschalbetrags mit der Inkraftsetzung der bereits als Satzung beschlossenen Abrundungssatzung verknüpft worden sei, mache deutlich, dass es sich um den klassischen Fall eines unzulässigen Koppelungsgeschäfts handele. Demgegenüber berufe sich die Beklagte zu Unrecht darauf, der bezahlte Pauschalbetrag stelle einen Ersatz für die entstandenen Hausanschlusskosten dar. Die Hausanschlusskosten, seien nach § 16 der Abwassersatzung (AbwS) und § 15 der Wasserversorgungssatzung (WVS) vom Hauseigentümer selbst zu tragen. Auch die Erweiterung des öffentlichen Wasserversorgungs- bzw. Abwasserleitungssystems könne nicht Gegenstand der Vereinbarung gewesen sein; für das Flurstück Nr. 129 habe die Beklagte mit Bescheiden vom 10.6.1994 Wasserversorgungs- und Abwasserbeiträge erhoben.

23

Auch könne ihr nicht § 817 Satz 2 BGB entgegengehalten werden, da sie  - ebenso wenig wie ihr Vater - bei Zahlung den Gesetzesverstoß auf Seiten  der Beklagten gekannt habe und ihr selbst ein solcher Verstoß nicht zur Last gefallen sei. Die nachträgliche Berechnung der Beklagten vom 16.2.2000 über die Kosten der Herstellung der Hausanschlüsse für ihr Grundstück und für das Flurstück Nr. 91/1 sei unbrauchbar. Die abgerechnete Verkehrsregelung sei nicht vorgenommen worden. Die Kosten für den Anschluss der Hausanschlussleitungen an die gemeindlichen Leitungen in der Straße gehörten nicht zu den Hausanschlusskosten, sondern zu den Kosten, die über die Globalberechnung in die Beiträge einzubeziehen seien. Schließlich seien die übrigen Einzelpositionen überhöht, wie sich aus einem Vergleich mit niedrigeren Rechnungsbeträgen eines privaten Unternehmers für ähnliche Leistungen auf dem Grundstück ihres Vaters ergebe.

24

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und vorgetragen: Den Beteiligten sei im Jahre 1993 klar gewesen, dass eine Verlegung der Abwasser- und Wasserversorgungsleitungen von der xxx Straße zum Sportplatzweg in einer Länge von ca. 75 m erhebliche Kosten nach sich ziehen würde. Diese Kosten, die bei einer Auftragsvergabe an Fremdfirmen angefallen wären, habe die Gemeinde unter dem 16.2.2000 zusammengestellt, wobei die Preise und Massen von 1993 zugrunde gelegt worden seien. Danach hätten sich die Kosten für die Hausanschlüsse auf 49.347,77 DM belaufen, wobei der Vater der Klägerin zwei Drittel (= 32.898,51 DM) zu tragen gehabt hätte und der Rest der Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1. Vor diesem Hintergrund seien mit der Vereinbarung vom 5.10.1993 die Hausanschlusskosten im Sinne von § 10 a KAG pauschal abgegolten worden.

25

Auch wenn man die Vereinbarung über die pauschale Kostenerstattung vom 5.10.1993 als nichtig erachte, verstoße das Erstattungsbegehren der Klägerin gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Der Vater der Klägerin habe auf Grund der Abrundungssatzung zwei Bauplätze erhalten. Das in die Abrundungssatzung einbezogene Teilgrundstück Flst.Nr. 129 habe eine Verkehrswertsteigerung von ca. 128.000,-- DM (von ca. 5,-- DM/qm auf ca. 85,-- DM/qm) erfahren. All dies lasse sich heute nicht mehr rückabwickeln. Wenn sie nun die verlangten 30.000,-- DM zurückzahlen müsse, hätte die Klägerin "einen Gewinn gemacht" von ca. 160.000,-- DM, während sie "auf den Kosten sitzen bliebe". Der Erstattungsanspruch der Klägerin verstoße auch deshalb gegen Treu und Glauben, weil die getroffene Vereinbarung nur zustandegekommen sei, nachdem der Vater der Klägerin auf die Gemeinde zugekommen sei und auf eine Baureifmachung seines Grundstücks gedrängt habe. Sie habe sich in ihrer bürgerfreundlichen Grundhaltung hierauf eingelassen. Ferner habe sie dem Drängen des Vaters der Klägerin, die Tiefbauarbeiten durch ihren eigenen Bauhof durchzuführen und kein Drittunternehmen mit den Arbeiten zu beauftragen, nachgegeben, um die Kosten so gering wie möglich zu halten. Schließlich habe sie sich auf den Vorschlag des Vaters der Klägerin eingelassen, die anfallenden Kosten für die Herstellung der Hausanschlüsse pauschal abzugelten. Sie habe hierdurch auf die Möglichkeit verzichtet, eine Kostenerstattung durch den Erlass von Leistungsbescheiden geltend zu machen.

26

Hilfsweise werde die Aufrechnung mit einem Gegenanspruch erklärt. Sie habe die Anschlussarbeiten tatsächlich ausgeführt und hierfür nicht unerhebliche Kosten für Arbeitsleistungen und Material aufgewendet, und dies alles mit Wissen und Wollen der Klägerin bzw. ihres Vaters. Deshalb sei der Gegenanspruch entweder als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch, als Aufwendungsersatzanspruch aus einem Auftragsverhältnis oder aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag begründet.

27

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 5.4.2001 - zugestellt am 12.4.2001 - die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Klägerin stehe der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nicht zu. Die Vereinbarung vom 5.10.1993 sei rechtswirksam. Eine Auslegung der Vereinbarung ergebe, dass die vom Vater der Klägerin zu zahlende Pauschale eine vorweggenommene Tilgung des andernfalls erst nach Abschluss der Arbeiten entstehenden Kostenerstattungsanspruchs gem. § 10 a KAG darstelle; dementsprechend habe die Beklagte in der Folgezeit die Bauplätze an die öffentliche Wasser- und Abwasserversorgung angeschlossen und die von ihr aufgewendeten Kosten nicht von der Klägerin verlangt. Die getroffene Auslegung ergebe sich im Umkehrschluss daraus, dass eine Auslegung der Vereinbarung als sog. Folgekostenvertrag bzw. als Vertrag über die Ablösung eines Erschließungsbeitrags oder von Beiträgen nach dem Kommunalabgabengesetz ausscheide. Ferner finde die Auslegung ihre Bestätigung im Vertragsentwurf vom 23.6.1993, in dem in § 3 ausdrücklich die Pflicht der Gemeinde "zum Verlegen der öffentlichen Kanalisation und Wasserversorgung" festgelegt gewesen sei, ergänzt um einen Plan, in welchem der vorgesehene - und in der Folge verwirklichte - Verlauf der Leitungen eingezeichnet gewesen sei. Auch wenn dieser Absatz aus der endgültigen Vertragsfassung vom 5.10.1993 gestrichen worden sei, bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die von der Klägerin zu entrichtende Pauschale nun nicht mehr die Anschlusskosten abgelten solle, sondern einem gänzlich anderen Zweck zu dienen bestimmt sei. Es gebe insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich um eine - letztlich unzulässige - Bodenwertzuwachsabschöpfung handele. Schließlich sei auch die Höhe der vereinbarten Pauschale nicht zu beanstanden, wie sich aus der Kostenberechnung der Beklagten vom 16.2.2000 ergebe. Die Aussage der Beklagten, die Arbeiten seien in schwierigem Gelände und teilweise mit Übertiefen zu den dargelegten Kosten erfolgt, werde durch den pauschalen Verweis der Klägerin auf an anderer Stelle günstiger erfolgte Leitungsverlegungen nicht substantiiert in Frage gestellt. Zu Recht sei die Beklagte auch davon ausgegangen, dass die Klägerin 2/3 der angefallenen Gesamthausanschlusskosten zu tragen habe. Vor diesem Hintergrund entfielen auf die Klägerin geschätzte Kosten von etwa 25.000,-- DM. Die bei dieser Berechnung sich ergebenden Minderausgaben der Beklagten von - höchstens - 5.000,-- DM gegenüber der gezahlten Pauschale machten für die Klägerin ein Festhalten am abgeschlossenen Ablösevertrag nicht unzumutbar.

28

Die Klägerin hat am 14.5.2001, einem Montag, Zulassung der Berufung beantragt. Zur Begründung der mit Beschluss vom 7.1.2003 zugelassenen Berufung macht sie ergänzend geltend: Eine Auslegung der Vereinbarung vom 5.10.1993 dahingehend, dass mit der Pauschale als Gegenleistung für den Erlass der Änderungssatzung die herzustellenden Grundstücksanschlüsse hätten abgelöst werden sollen, sei durch den Vertragswortlaut nicht abgedeckt. Nach § 2 Satz 3 der Vereinbarung solle die Gemeinde als Ausgleich eine Pauschale von 15.000,-- DM pro einbezogenem Bauplatz dafür erhalten, dass mit der Einbeziehung in den Innenbereich für die Grundstücke ein erheblicher Wertzuwachs verbunden sei (Satz 1) und die Gemeinde andererseits erhebliche Unkosten (Verwaltung, Planung, evtl. Erschließung) zu tragen habe (Satz 2). Die vereinbarte Pauschale diene danach zumindest teilweise dem Ausgleich eines Wertzuwachses. Andererseits solle die Pauschale erhebliche Unkosten ausgleichen, wobei jedoch unklar bleibe, worum es sich dabei handele. Aus der Aneinanderreihung der Begriffe in der Klammer könne geschlossen werden, dass es sich um verschiedene Unkosten handeln solle. Für eine Auslegung, wonach es sich gerade und nur um die Hausanschlusskosten handele, biete der Wortlaut der Vereinbarung keine Anhaltspunkte.

29

Die Klägerin beantragt,

30

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 5.4.2001 zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, an sie 15.338,76 EUR (= 30.000,-- DM) nebst 4 % Zinsen seit dem 1.5.1994 zu zahlen.

31

Die Beklagte beantragt,

32

die Berufung zurückzuweisen.

33

Sie verteidigt ihre im Verfahren vertretene Auffassung.

34

Dem Senat liegen ein Heft Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts und ein Band Verwaltungsakten der Beklagten vor. Auf diese Unterlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

35

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage der Klägerin im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Zwar steht der Klägerin dem Grunde nach ein Erstattungsanspruch zu, weil die zwischen dem Vater der Klägerin und der Beklagten geschlossene Vereinbarung vom 5.10.1993 wegen Verstoßes gegen das Koppelungsverbot nach §§ 56 Abs. 1, 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nichtig ist und deshalb der Vater den auf dieser Grundlage bezahlten Betrag von 30.000,-- DM ohne Rechtsgrund geleistet hat (I.). Die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs durch die Klägerin verstößt nicht gegen Treu und Glauben (II.). Der Beklagten steht allerdings im Hinblick auf die nichtige Vereinbarung vom 5.10.1993 ebenfalls ein Erstattungsanspruch in Höhe von jedenfalls 30.000,-- DM zu, so dass zugunsten der Klägerin nach Saldierung der beiderseitigen Vermögensverschiebungen ein Überschuss nicht mehr besteht (III.).

36

I. Der Klägerin steht dem Grunde nach ein Erstattungsanspruch zu.

37

1. Der von der Klägerin verfolgte Erstattungsanspruch ist öffentlich-rechtlicher Natur. Erstattungsansprüche sind gleichsam umgekehrte Leistungsansprüche. Sie teilen daher die Rechtsnatur des ihnen entsprechenden Leistungsanspruchs (BVerwG, Urteil vom 23.8.1991 - 8 C 61.90 -, BVerwGE 89, 7). Dem Erstattungsanspruch entspricht hier der in § 2 der Vereinbarung geregelte Zahlungsanspruch der Beklagten. Dieser Leistungsanspruch gehört dem öffentlichen Recht an, da die Vereinbarung ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne von § 54 LVwVfG ist. Die Vereinbarung betrifft nach ihrem Gegenstand einen vom öffentlichen Recht geordneten Sachbereich. Der öffentlich-rechtliche Charakter der Vereinbarung ergibt sich aus dem engen Zusammenhang zwischen dem Zahlungsanspruch der Beklagten und ihrer "Verpflichtung"  zur Aufstellung einer Abrundungssatzung bzw. zur Fortführung des Verfahrens zur Aufstellung der Abrundungssatzung mit dem Ziel, das Flurstück der Klägerin in den Geltungsbereich des § 34 BauGB aufzunehmen. Die Vereinbarung vom 5.10.1993 ist dahin auszulegen, dass die "Leistung" der Beklagten, nämlich das Aufstellen einer Abrundungssatzung, nicht als Gegenleistung ausdrücklich vereinbart worden ist, sondern von den Beteiligten nur als "Geschäftsgrundlage" vorausgesetzt wird, ohne dass insoweit ein Rechtsanspruch des Vaters der Klägerin begründet werden sollte (sogenanntes "hinkendes Austauschverhältnis"). Dies ergibt sich zunächst aus der Formulierung in § 3 der Vereinbarung, wonach sich die Gemeinde nur "innerhalb der gesetzlich zulässigen Grenzen" verpflichten wollte. Zudem war die Abrundungssatzung zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 5.10.1993 bereits vom Gemeinderat als Satzung beschlossen. Im Schreiben der Beklagten vom 22.9.1993 hat diese lediglich die Fortführung des Aufstellungsverfahrens und den Abschluss der Vereinbarung bzw. die Unterzeichnung der Vereinbarung durch den Vater der Klägerin in einen Zusammenhang gestellt. Auch die Formulierung in § 5 der Vereinbarung, wonach die Gemeinde verpflichtet ist, den erhaltenen Betrag unverzüglich zurückzuerstatten, wenn die Gesetzmäßigkeitsbestätigung zur Satzung nicht erteilt wird, spricht ganz entscheidend für die getroffene Auslegung. Vor diesem Hintergrund ist die erklärte Bereitschaft der Beklagten, die Abrundungssatzung nach Abschluss der Vereinbarung "über die Ausweisung von Bauland" in Kraft zu setzen, ausreichend, um die Vereinbarung öffentlich-rechtlich zu prägen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2000 - 4 C 4.99 -, BVerwGE 111, 162 zu einer Konstellation, bei der die Aufstellung eines Bebauungsplans Geschäftsgrundlage einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung war).

38

2. Die Beteiligten haben einen subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 LVwVfG geschlossen. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde, anstatt einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. Es kommt nicht darauf an, ob der konkrete Gegenstand der vertraglichen Vereinbarung "sonst" durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte (BVerwG, Urteil vom 16.5.2000 - 4 C 4.99 -, BVerwGE 111, 162). In der Bezugnahme auf den Erlass eines Verwaltungsakts bezeichnet die Norm den typischen Anwendungsbereich des subordinationsrechtlichen Vertrags, nämlich den Abschluss eines Vertrags in einem Rechtsbereich, in dem sich Bürger und Behörde allgemein wie bei dem Erlass eines Verwaltungsakts in einem Über- und Unterordnungsverhältnis gegenüberstehen. Im Streitfall stehen die Beteiligten hier zueinander in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung. Der Vater der Klägerin wollte die Aufstellung einer Abrundungssatzung bzw. das Vorantreiben dieses Verfahrens erreichen. Dabei war er auf die hoheitlichen Gestaltungsbefugnisse der Beklagten angewiesen. Hinzu kommt, dass sich der Vater der Klägerin im Gegenzug verpflichtet hat, Unkosten für "Verwaltung, Planung evtl. Erschließung etc." zu tragen. Diese Gegenleistung findet ihre Rechtsgrundlage - wenn eine solche bestehen sollte - jedenfalls im öffentlichen Recht.

39

3. Die Vereinbarung vom 5.10.1993 stellt ferner einen Austauschvertrag im Sinne von § 56 LVwVfG dar. Die Vorschrift erfasst nicht nur den Austauschvertrag im engeren Sinne, in dem jeder Vertragspartei auf der Grundlage der Gegenseitigkeit ein Rechtsanspruch auf die Leistung der anderen Vertragspartei eingeräumt wird. Sie findet vielmehr auch auf einen unvollständigen ("hinkenden") Austauschvertrag, in dem - wie hier - die Leistung der Behörde Bedingung bzw. Geschäftsgrundlage für die vertraglich vereinbarte Gegenleistung des Bürgers ist, zumindest entsprechende Anwendung (BVerwG, Urteil vom 16.5.2000, aaO; Urteil vom 24.8.1994 - 11 C 14.93 -, BVerwGE 96, 326).

40

4. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts verletzt der Vertrag vom 5.10.1993 jedoch das Koppelungsverbot in § 56 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG, weil die vereinbarte Leistungspflicht des Vaters der Klägerin teilweise nicht "in sachlichem Zusammenhang" mit der von der Beklagten vorgenommenen Aufstellung der Abrundungssatzung steht. Dies hat zur Folge, dass der Vertrag insgesamt nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nichtig ist.

41

Unter welchen Voraussetzungen der in § 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG geforderte sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung zu bejahen ist, lässt sich kaum abstrakt-generell umschreiben oder gar festlegen. Entscheidend sind Inhalt und Begleitumstände des konkreten Vertrags. Auszugehen ist vom Zweck des schon vor Inkrafttreten des § 56 VwVfG entwickelten und in die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder übernommenen Koppelungsverbots. Es besagt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. grundlegend das Urteil vom 6.7.1973 - IV C 22.72 -, BVerwGE 42, 331), dass - zum einen - durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren Zusammenhang steht, und dass - zum anderen - hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen (kein "Verkauf von Hoheitsakten" - so auch BVerwG, Urteil vom 16.12.1993 - 4 C 27.92 -, Buchholz 316 § 56 VwVfG Nr. 9). Der Fall einer nach § 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG unzulässigen Gegenleistung des Bürgers liegt z.B. vor, wenn die Behörde im Gegenzug eine Leistung verspricht, auf die der Bürger im einschlägigen Bundes- oder Landesrecht ohnehin Anspruch hat.

42

a) Vor diesem rechtlichen Hintergrund kann ein sachlicher Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung nicht mit der Begründung angenommen werden, der Vater der Klägerin habe mit der Bezahlung einer Pauschale von insgesamt 30.000,-- DM Folgelasten übernommen, die auf die Gemeinde infolge des Aufstellens der Abrundungssatzung zugekommen seien (zur Zulässigkeit von Folgekostenverträgen: BVerwG, Urteil vom 16.5.2000, aaO; Urteil vom 6.7.1973 - IV C 22.72 -, aaO; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.10.1990  - 2 S 2098/89 -; KG Berlin, Urteil vom 22.12.1998 - 21 U  1671/98 -, NVwZ-RR 2000, 765). Ein solcher Folgekostenvertrag wird nicht als "Verkauf von Hoheitsakten" angesehen, weil bei diesen Verträgen nicht "verkauft" wird; vielmehr findet eine Entlastung von Aufwendungen statt, zu denen der Erlass eines Bebauungsplans - hier der Erlass einer Abrundungssatzung - geführt hat oder führen wird. In diesem Fall kommt es nicht zu einer ungerechtfertigten wirtschaftlichen Bereicherung der Gemeinde, es werden vielmehr überhaupt die Voraussetzungen für die Aufstellung des Bebauungsplans bzw. der Abrundungssatzung geschaffen. Hier scheidet eine Auslegung als Folgelastvertrag - wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - jedoch aus, weil die Zuwendung des Vaters der Klägerin nicht als eine Art Aufwendungsersatz für städtebauliche, durch sein Bauvorhaben bedingte Maßnahmen betrachtet werden kann. Folgekostenverträge werden im Allgemeinen nur im Zusammenhang mit größeren Ansiedlungsprojekten für zulässig erachtet, die zu einem sprunghaften Ansteigen der Bevölkerung und erheblichen infrastrukturellen Auswirkungen auf die gemeindlichen Verhältnisse führen. Hier handelt es sich lediglich um die Ausweisung von vier Bauplätzen, die für sich allein keine Folgekosten im dargelegten Sinne auslösen.

43

b) In Anwendung der dargelegten Rechtsprechung ist weiter davon auszugehen, dass die vom Vater der Klägerin geleistete Pauschale teilweise als Aufwendungsersatz für das Herstellen der privaten Hausanschlussleitungen durch die Gemeinde gedient hat und insoweit der sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung gegeben ist (aa). Die Auslegung des Vertrags vom 5.10.1993 ergibt allerdings auch, dass die vom Vater der Klägerin geleistete Pauschale "zusätzlich noch" Gegenleistung für etwaige Verwaltungs- und Planungskosten der Gemeinde im Rahmen der Aufstellung der Abrundungssatzung sein sollte; insoweit liegt ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot in § 56 Abs. 1 LVwVfG vor (bb). Der Umstand, dass der Vertrag vom 5.10.1993 teilweise gegen das Koppelungsverbot verstößt, führt zur Gesamtnichtigkeit des Vertrags (cc). Im Einzelnen:

44

aa) Zu Unrecht wendet sich die Klägerin gegen die Auslegung des Vertrags, wonach der bezahlte Pauschalbetrag teilweise einen Ersatz für die Herstellung der Hausanschlussleitungen durch die Beklagte darstellt. Bei der Vertragsauslegung gilt die allgemein anerkannte Regel, dass in erster Linie der von den Parteien gewählte Wortlaut der Vereinbarung und der dem Wortlaut zu entnehmende objektiv erklärte Parteiwillen zu berücksichtigen ist (vgl. etwa BGH, Urteil vom 27.11.1997 - IX ZR 141/96 -, NJW 1998, 900). Davon ausgehend ist im Vertrag vom 5.10.1993 und damit insbesondere in der einschlägigen Klausel nach § 3 zwar ausdrücklich eine Verpflichtung der Beklagten zur Herstellung der Hausanschlussleitung nicht geregelt. Allerdings heißt es in § 2 sinngemäß, die Gemeinde hat erhebliche Unkosten für die Erschließung zu tragen. Der Wortlaut des Begriffs "Erschließung" lässt eine weite und untechnische Auslegung zu. Somit ist eine Auslegung des Begriffs Erschließungskosten dergestalt, dass auch die Abgeltung von Wasserleitungs- und Anschlusskosten erfasst ist, durchaus möglich (so etwa Hess.VGH, Urteil vom 18.1.1984 - V OE 72/81 -, NJW 1984, 2716). Für die getroffene Auslegung spricht ferner das nachträgliche Verhalten der Vertragspartner. Das nachträgliche Verhalten von Vertragspartnern kann zwar den bei Vertragsschluss zum Ausdruck gebrachten objektiven Gehalt der wechselseitigen Vertragserklärungen nicht mehr beeinflussen (BGH, Urteil vom 24.6.1988 - V ZR 49/87 -, NJW 1988, 2878). Es kann aber für die Auslegung bedeutsam sein, weil es Anhaltspunkte für den tatsächlichen Vertragswillen enthalten kann (BGH, Urteil vom 14.1.1993 - IV ZR 76/92 -, WM 1993, 1197). Deshalb ist zu berücksichtigen, dass die Hausanschlussleitungen, die die Erschließung des Grundstücks des Vaters der Klägerin erst ermöglicht haben, in seinem Interesse tatsächlich verlegt wurden, er mit der Verlegung einverstanden war und ihm gegenüber - im Anschluss an die Fertigstellung - keinerlei Kosten im Wege eines Erstattungsbescheids abgerechnet wurden. Ein weiterer gewichtiger Anhaltspunkte für die getroffene Auslegung ergibt sich aus dem Entwurf der Vereinbarung vom 23.6.1993, in dem sich die Gemeinde noch ausdrücklich verpflichtet hatte, die - später auch tatsächlich verlegte - Anschlussleitung herzustellen. Unter dem 14.9.1993 hat die Gemeinde auch mit dem Eigentümer des Flurstücks-Nr. 91/1 eine Vereinbarung "über die Ausweisung von Bauland" geschlossen, die dieselbe Formulierung aufweist, wie sie im ursprünglichen Entwurf vom 23.6.1993 vorgesehen war; die Beklagte hat sich also gegenüber dem Eigentümer des Flurstücks-Nr. 91/1 ausdrücklich verpflichtet, die Kanalisation - entsprechend einem beiliegenden Lageplan - zu verlegen. Die Formulierungen im ursprünglichen Entwurf vom 23.6.1993 und im Vertrag mit dem Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1 vom 14.9.1993 sind als gewichtige Indizien für das zu werten, was die Beteiligten im hier streitigen Vertrag vom 5.10.1993 tatsächlich "gewollt haben". Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass im Falle des Vaters der Klägerin ein anderes "Verhandlungsergebnis" als im Falle des Eigentümers des Flurstücks Nr. 91/1 erzielt worden ist, zumal die Interessenlage bei beiden Grundstückseigentümern gleich zu beurteilen ist.

45

Auch der sinngemäße Vortrag der Klägerin, die von der Beklagten verlegten Anschlussleitungen seien als Erweiterung der öffentlichen Einrichtungen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung einzuordnen, die ausschließlich über Wasserversorgungs- und Abwasserbeiträge abgerechnet werden könne, stellt die getroffene Auslegung nicht in Frage. Bei den Anschlussleitungen handelt es sich der Sache nach nicht um Teile der öffentlichen Einrichtungen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, sondern um Haus- bzw. Grundstücksanschlüsse im Sinne von § 10 a KAG. Der Grundstücksanschluss umfasst die Strecke der Anschlussleitung vom öffentlichen Straßenkanal (in der Berauer Straße) bis zur Grundstücksgrenze, während der Hausanschluss unter Einbeziehung des Grundstücksanschlusses die darüber hinausführende Strecke von der Grundstücksgrenze bis zum Prüfschacht bzw. Wasserzähler auf dem Grundstück erfasst. Grenzt das anzuschließende Grundstück - wie hier - nicht unmittelbar an eine öffentliche Straße bzw. an eine Straße, in der ein öffentlicher Kanal verläuft, und muss die Anschlussleitung über ein Privatgrundstück geführt werden, so gehört diese Strecke bis zur Grundstücksgrenze des Anschlussnehmers zum Grundstücksanschluss (vgl. Driehaus/Dietzel, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 10 RdNrn. 16; VG Gießen, Urteil vom 4.6.1977 - 8 E 910/96 -, NVwZ-RR 1998, 453).

46

Auch der Umstand, dass die Abwasserhausanschlussleitung grundsätzlich vom Grundstückseigentümer auf eigene Kosten herzustellen ist (vgl. § 16 der Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung der Beklagten vom 2.9.1991 - AbwS -) bzw. dass der Beklagten für die Herstellung der Frischwasserhausanschlussleitung ein satzungsrechtlicher Erstattungsanspruch zusteht (§ 15 Abs. 4 der Satzung der Beklagten über den Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage und die Versorgung der Grundstücke mit Wasser vom 2.9.1991 - WVS -), stellt eine vertragliche Aufwendungsersatzregelung zwischen den Beteiligten gerade nicht in Frage.

47

bb) Allerdings ergibt die Auslegung des Vertrags vom 5.10.1993 darüber hinaus, dass mit der vereinbarten Pauschale zusätzlich etwaige Verwaltungs- und Planungskosten der Beklagten im Rahmen der Aufstellung der Abrundungssatzung abgegolten werden sollten. Dies ergibt sich aus dem insoweit klaren Wortlaut in § 2 des Vertrags, insbesondere aus der Formulierung im "Klammerzusatz". Dort werden die von der Gemeinde zu tragenden Unkosten ausdrücklich mit dem Zusatz "Verwaltung, Planung, evtl. Erschließung etc." näher konkretisiert. Allein die Aufzählung der Begriffe zeigt, dass nicht nur die Hausanschlusskosten gemeint sind, zumal das Kriterium "Erschließung" erst an dritter Stelle aufgeführt ist und zusätzlich durch das Wort "eventuell" relativiert wird. Nach § 2 der Vereinbarung erhält die Gemeinde die Pauschale pro einbezogenem Bauplatz, also für zwei Bauplätze. Auch der Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1 war nach dem mit ihm geschlossenen Vertrag vom 14.9.1993 verpflichtet, eine Pauschale - für zwei Bauplätze - in Höhe von 30.000,-- DM zu zahlen. Vor dem Hintergrund dieser gleichlautenden Vertragsklauseln wird deutlich, dass mit der zu bezahlenden Pauschale nicht ausschließlich die Hausanschlusskosten, sondern - weitergehend - zusätzliche Verwaltungs- und Planungskosten der Beklagten abgegolten werden sollten. Denn hätte in den Verträgen nur die Ablösung der Hausanschlusskosten geregelt werden sollen, hätte es nahegelegen, die Kosten der Anschlussleitungen auf den Vater der Klägerin und den Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1 entsprechend der Länge der gemeinsamen Leitung sowie entsprechend der Länge der Leitung, die nur für das Grundstück des Vaters der Klägerin vorgesehen war, aufzuteilen. Ausgehend von der Argumentation der Beklagten, der Vater der Klägerin habe wegen der allein ihm zugute kommenden "Überlänge" der Leitung von 20 m 2/3 und der Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1 1/3 der Kanalanschlusskosten zu tragen, hätte diese Kostenaufteilung dann auch bei der Höhe der jeweils zu zahlenden Pauschalen zum Ausdruck kommen müssen. In den mit den Betroffenen Eigentümern geschlossenen Vereinbarungen "über die Ausweisung von Bauland" ist aber eine solche Kostenaufteilung entsprechend der Länge der Anschlussleitung gerade nicht vorgesehen, die Beklagte hat vielmehr ihre "Unkosten" im Verhältnis 1 : 1 auf den Vater der Klägerin und den Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1 aufgeteilt.

48

Ausgehend von der dargelegten Auslegung verletzt der Vertrag vom 5.10.1993 das Koppelungsverbot in § 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG, weil die vereinbarte Leistungspflicht des Vaters der Klägerin teilweise nicht "in sachlichem Zusammenhang" mit der von der Beklagten vorgenommenen Aufstellung der Abrundungssatzung steht. In § 2 der Vereinbarung vom 5.10.1953 hat sich die Gemeinde jedenfalls teilweise einen Vorteil versprechen lassen, den sie beim normalen Gang des Verfahrens zur Aufstellung einer Abrundungssatzung nicht erlangt hätte (vgl. zur Frage eines Koppelungsverbots: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.11.1991 - 1 A 10312/89 -, NVwZ 1992, 796; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.6.1994 - 8 S 2376/93 -, NJW-RR 1995, 721). Denn die gesetzlichen Vorschriften über die Aufstellung einer Abrundungssatzung (vgl. § 34 Abs. 4 BauGB) sehen keine Zahlungspflicht des Bürgers vor. Dies bedeutet, dass die Gemeinde für die Verwaltungs- und Planungskosten, die sie für die Aufstellung einer Abrundungssatzung hat, keinen Ersatz verlangen darf. Vor diesem Hintergrund hätte die Gemeinde die Aufstellung bzw. Weiterführung der Abrundungssatzung nicht von einer Gegenleistung der begünstigten Bürger abhängig machen dürfen. Stellt die vom Vater der Klägerin zu zahlende Pauschale - jedenfalls in Bezug auf einen gewissen Teilbetrag - eine unzulässige Gegenleistung für die Aufstellung einer Abrundungssatzung dar, kann auf sich beruhen, ob mit der Pauschale - wie von der Klägerin behauptet auch - in unzulässiger Weise die Werterhöhung ihres Grundstücks abgeschöpft werden sollte.

49

cc) Ausgehend von dem dargelegten Verstoß gegen das Koppelungsverbot, der jedenfalls zu einer teilweisen Nichtigkeit des Vertrags vom 5.10.1993 führt, ist in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob eine Gesamtnichtigkeit des in § 2 des Vertrags geregelten Zahlungsanspruchs der Beklagten anzunehmen ist. Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrages, so ist der Vertrag nach § 59 Abs. 3 LVwVfG im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Voraussetzung für die Anwendung der Vorschrift ist aber zunächst, dass sich die Nichtigkeit auf einen abtrennbaren Teil des Vertrags, beschränken muss (vgl. zur inhaltlich übereinstimmenden Vorschrift des § 139 BGB: Palandt/Heinrichs, BGB, 62. Aufl., § 139 RdNrn. 10). Ist dies zu verneinen, so scheidet die Anwendung des § 59 Abs. 3 LVwVfG von vornherein aus. Eine Teilbarkeit im vorgenannten Sinne ist nur dann zu bejahen, wenn nach Abtrennung eines von einem Nichtigkeitsgrunde betroffenen Teils ein Rest zurückbleibt, der als selbständiges Rechtsgeschäft - hier als selbständige Vereinbarung über die Bezahlung von Hausanschlusskosten - für sich bestehen kann (vgl. etwa: BGH, Urteil vom 14.2.1962 - V ZR 93/60 -, NJW 1962, 912). Das ist hier nicht der Fall, weil sich aus § 2 der Vereinbarung nicht entnehmen lässt, in welcher Höhe die Pauschale die Hausanschlusskosten ablöst und in welcher Höhe die Pauschale für die sonstigen "Unkosten" der Gemeinde vorgesehen ist. Demzufolge bleibt ein teilbarer Rest der Zahlungsklausel in § 2, aus dem sich die Ablösung der Hausanschlusskosten zu einem bestimmten Betrag ergeben könnte, nicht zurück.

50

II. Der Grundsatz von Treu und Glauben, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts gehört (BVerwG, Beschluss vom 5.3.1998 - 4 B 3.98 -, NJW 1998, 3135; Urteil vom 14.4.1978 - 4 C 6.76 -, BVerwGE 55, 337), steht dem Erstattungsanspruch der Klägerin nicht entgegen.

51

Die Beklagte vertritt in Anwendung dieses Grundsatzes die Rechtsauffassung, dass eine Rückabwicklung des Vertrags vom 5.10.1993 daran scheitere, dass die Klägerin die von ihr gewünschte Leistung (zwei Bauplätze bzw. eine Baugenehmigung für ein bereits verwirklichtes Bauvorhaben) erhalten habe und nicht mehr an die Beklagte zurückgeben könne. Ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nach den §§ 59 Abs. 2 Nr. 4, 56 Abs. 1 LVwVfG nichtig, weil die Behörde sich eine wegen Verletzung des Koppelungsverbots unzulässige Gegenleistung hat versprechen lassen, so steht einem darauf gestützten Erstattungsanspruch des Bürgers der Grundsatz von Treu und Glauben nicht schon deshalb entgegen, weil eine Rückabwicklung der von der Behörde erbrachten Leistung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich geworden ist (BVerwG, Urteil vom 16.5.2000, aaO; Reidt, Städtebauliche Verträge - Rechtsfolgen nichtiger Vereinbarungen, BauR 2001, 52). Müsste der (wie hier) auf eine Geldleistung gerichtete Erstattungsanspruch des Bürgers bereits daran scheitern, dass die Behörde (Gemeinde) die ihr obliegende Leistung unwiederbringlich und unwiderrufbar erbracht hat, würde die gesetzlich angeordnete Sanktion der Nichtigkeit des Vertrags in einer Vielzahl von Fällen rechtlich wirkungslos bleiben. Der Grundsatz von Treu und Glauben erhielte damit eine rechtliche Tragweite, die mit dem Regelungsanspruch des § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nicht vereinbar wäre. In den Fällen des § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG ist der Vertrag kraft Gesetzes nichtig, weil der Gesetzgeber die Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung missbilligt. Mit dem Wegfall des Vertrags entbehrt die Leistung des Bürgers in den Händen der Behörde für die Zukunft der Rechtfertigung. Durch die Zurückbehaltung der Leistung würde die Behörde einen Vermögensvorteil erlangen, für den sie das Instrument des öffentlich-rechtlichen Vertrags nicht hätte einsetzen dürfen. Die eingetretene Rechtsgrundlosigkeit löst daher den Erstattungsanspruch des Bürgers aus. Dieser Erstattungsanspruch ist in der Nichtigkeitsfolge des § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG bereits angelegt. Mit der Rechtsfolge der Nichtigkeit bereitet der Gesetzgeber auch die einseitige Rückabwicklung einer fehlgeschlagenen Vereinbarung zugunsten des Bürgers vor.

52

Gemessen an diesem Sinn und Zweck ist § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG dahin zu verstehen, dass der Grundsatz von Treu und Glauben der einseitigen Rückabwicklung eines nichtigen Austauschvertrags nicht allein deshalb entgegensteht, weil die Leistung der Behörde (Gemeinde) nicht mehr rückabzuwickeln ist. Es müssen vielmehr besondere, in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bürgers liegende Umstände hinzutreten, die das Rückforderungsbegehren als treuwidrig erscheinen lassen. Davon ausgehend kann ein treuwidriges Verhalten der Klägerin nicht allein darin gesehen werden, dass sie die Beklagte erst dann auf Erstattung der geleisteten Zuwendung in Anspruch genommen hat, nachdem sie die von der Beklagten gewünschte Leistung (Erlass einer Abrundungssatzung) erhalten hat und nicht mehr hat zurückgeben können (so BVerwG, Urteil vom 16.5.2000, aaO). Der Umstand, dass die Abrundungssatzung von der Beklagten auf Wunsch und im Interesse der Klägerin erlassen wurde, führt ebenfalls noch nicht dazu, die Berufung auf die Nichtigkeit der Vereinbarung durch die Klägerin als rechtsmissbräuchlich erscheinen zu lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.3.2003  - 9 C 4.02 -). Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Erlass einer Abrundungssatzung und damit der Erlass eines "kleinen Bebauungsplans" allein im Ermessen der Beklagten lag und sie gehalten war, ihre Planungshoheit  - unabhängig davon, ob der Vater der Klägerin bereit war, für den Erlass der Abrundungssatzung einen Geldbetrag aufzubringen - in Übereinstimmung mit geltendem Bauplanungsrecht auszuüben.

53

Weitere Umstände in der Person der Klägerin bzw. ihres Vaters, insbesondere ein qualifiziert widersprüchliches oder unredliches Verhalten im Zusammenhang mit dem Abschluss und der Durchführung der Vereinbarung, sind nicht ersichtlich und werden von der Beklagten auch nicht geltend gemacht.

54

Das Rückforderungsbegehren der Klägerin ist auch nicht nach § 817 S. 2 BGB deshalb ausgeschlossen, weil sie gegen ein gesetzliches Verbot oder gegen die guten Sitten verstoßen hat. § 817 BGB als spezielle Ausformung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in öffentlich-rechtlichen Rückabwicklungsverhältnissen nicht, auch nicht über § 62 Satz 2 LVwVfG, anwendbar (BVerwG, Urteil vom 26.3.2003, aaO). Denn die Bestimmung widerspricht dem das öffentliche Recht prägenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, da sie den durch gesetzwidrige Vermögensverschiebung erreichten Zustand festschreibt.

55

III. Der Beklagten steht im Hinblick auf die Nichtigkeit des Vertrags vom 5.10.1993 ebenfalls ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch gegenüber der Klägerin in Höhe von jedenfalls 30.000,-- DM zu (1.). Auf der Grundlage der im Zivilrecht entwickelten "Saldotheorie", die grundsätzlich auch auf öffentlich-rechtliche Erstattungsverhältnisse anwendbar ist, steht der Klägerin nach Verrechnung der beiderseitigen Vermögensverschiebungen kein Überschuss mehr zu (2.).

56

1. Wie bereits unter I. 4 b (aa) dargelegt haben sich die Beteiligten im Vertrag vom 5.10.1993 u.a. darüber geeinigt, dass die Beklagte die Hausanschlussleitungen zum Grundstück des Vaters der Klägerin herstellt. Diese Leistung hat die Beklagte auch tatsächlich erbracht mit der Folge, dass auf Grund der Nichtigkeit des Vertrags der Vater der Klägerin grundsätzlich zur Herausgabe des Erlangten verpflichtet ist (§ 818 Abs. 1 BGB in entspr. Anw.). Da die Herausgabe der erlangen "Anschlussleitungen" unmöglich ist, ist Wertersatz zu leisten (§ 818 Abs. 2 BGB in entspr. Anw.). Dies gilt sowohl für die im Erdboden verlegten Anschlussleitungen als auch für die von den Mitarbeitern des Bauhofs der Beklagten erbrachten Arbeitsleistungen. Zu ersetzen ist der allgemeine Wert, d.h. der objektive Verkehrswert, den die Leistung nach ihrer tatsächlichen Beschaffenheit für jedermann hat (vgl. zum Ganzen: Palandt/Sprau, BGB, 62. Aufl., § 818, RdNrn. 16, 17, 19, 22).

57

In Anwendung dieser Grundsätze steht der Beklagten ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch (vgl. zur öffentlich-rechtlichen Natur des Erstattungsanspruchs: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5.2.1998 - 2 S 2793/96 -, VBlBW 1998, 314; Urteil vom 23.10.1989 - 2 S 158/89 -; Urteil vom 5.4.1984 - 2 S 2116/82 -) in Höhe von zumindest 30.000,-- DM zu. Dies ergibt sich zur Überzeugung des Senats auf der Grundlage des Gutachtens des öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen H.G. vom 30.6.2003, das die Beklagte eingeholt hat. Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass sich - unter Zugrundelegung der Preise im Jahre 1993 - die Gesamtbaukosten für die ca. 75 m langen Hausanschlussleitungen auf insgesamt 53.982,60 DM belaufen. Die im Gutachten zugrunde gelegten Preise für die eingebauten Materialien (z.B. PVC-Rohre, Wasserschieber, Schachtanlagen etc.) einschließlich der Preise für die Bodenarbeiten nebst Baustelleneinrichtung und Verkehrssicherung entnahm der Gutachter Ausschreibungsunterlagen für eine vergleichbare Baumaßnahme in der Nachbargemeinde der Beklagten; die Preise kamen im öffentlichen Teilnahmewettbewerb zustande. Substantiierte Einwendungen gegen die einzelnen Rechnungspositionen, die dem Senat Anlass zu weiterer Sachverhaltsaufklärung gegeben hätten, hat die Klägerin weder dem Grunde noch der Höhe nach vorgebracht. Allein der Umstand, dass der Gutachter im Auftrag der Behörde tätig wurde, ist - für sich genommen - kein Grund, an der Objektivität des Gutachters und des Gutachtens zu zweifeln. Bei Gutachten, die ein Beteiligter erst während des Prozesses in diesen einführt, gilt dies gleichermaßen (BVerwG, Beschluss vom 13.3.1992 - 4 B 39.92 -, NVwZ 1993, 268; Sodan/Ziekow, VwGO, Stand Januar 2003, § 86 RdNrn. 84 und 85 m.w.N.). Nur wenn der jeweilige Prozessgegner das Gutachten durch schlüssigen, substantiierten Vortrag in Frage stellt, ist es nicht mehr ohne weiteres verwertbar. Im Einzelnen:

58

a) Die von der Beklagten vorgenommene Aufteilung der Hausanschlusskosten zwischen der Klägerin und dem Eigentümer des Flurstücks Nr. 91/1 im Verhältnis 2 : 1 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die 75 m langen Anschlussleitungen dienen teilweise beiden Grundstücken, teilweise wird allein das Grundstück der Klägerin angeschlossen. Zu Recht geht die Beklagte davon aus, dass die Anschlussleitungen in einer Länge von 20 m im nördlichen Teil des Flurstücks Nr. 91/1 zur Erschließung eines auf diesem Grundstück noch zu errichtenden zweiten Wohnhauses nicht erforderlich sind, dieser Teil der Leitungen vielmehr allein dem Grundstück der Klägerin dient. Vor diesem Hintergrund ist es sachgerecht, die gemeinsamen Anschlussleitungen in einer Länge von 55 m nach Kopfteilen abzurechnen (vgl. §§ 420, 421, 426 Abs. 1 Satz 1 BGB in entspr. Anw.); für den allein ihr Grundstück betreffenden Anschlussteil kann nur die Klägerin in Anspruch genommen werden. Dies ergibt insgesamt eine Kostenquote von 2/3 zu Lasten der Klägerin und damit einen von ihr zu erstattenden Betrag von über 35.000,-- DM.

59

b) Zu Unrecht wendet sich die Klägerin auch gegen einzelne, dem Gutachten zugrunde gelegten Rechnungspositionen. Dies gilt zunächst, soweit sie die Kosten für die Verkehrsregelung dem Grunde nach bestreitet. Da der Anschluss der Hausanschlussleitungen an die öffentliche Einrichtung im öffentlichen Straßenraum, d.h. in der xxx Straße, vorgenommen wurde und mit der Hausanschlussleitungen auch der "öffentliche" Sportplatzweg gekreuzt wurde, liegt eine Verkehrsregelung einschließlich der damit verbundenen Kosten auf der Hand; ein pauschales Bestreiten der Klägerin, die Verkehrsregelung sei nicht vorgenommen worden, kann in diesem Zusammenhang nicht genügen. Entgegen der Auffassung der Klägerin gehören die Anschlüsse der Hausanschlussleitungen an die öffentliche Kanalisation zum Hausanschluss und nicht zur öffentlichen Einrichtung (vgl. Seeger/Gössl, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, Stand Juni 2002, § 10 a RdNrn. 5.1; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.9.1993 - 2 S 559/92 -, VBlBW 1994, 148). Insoweit besteht folglich ein Aufwendungsersatzanspruch. Soweit die Klägerin ferner rügt, die Kosten je Wasserschieber seien mit 338,85 DM   - statt wie im Gutachten mit 540,-- DM - anzusetzen und zudem seien lediglich drei statt der abgerechneten vier Wasserschieber eingebaut worden, braucht der Senat diesen Einwendungen nicht nachzugehen. Der auf die Klägerin entfallende Kostenanteil von über 35.000,-- DM lässt - im Hinblick auf den Differenzbetrag zum Erstattungsanspruch der Klägerin - ausreichend Raum, um die von ihr geltend gemachten - angeblich überhöhten - Rechnungspositionen zu berücksichtigen.

60

c) Unbeachtlich ist schließlich der Einwand der Klägerin, dem Sachverständigengutachten vom 30.6.2003 lägen die Preise von privaten Unternehmern unter Einschluss des Unternehmergewinns anstatt der tatsächlichen Sach- und Personalkosten, die der Beklagten durch die Mitarbeiter des eigenen Bauhofs entstanden seien, zugrunde. Nach § 818 Abs. 2 BGB in entsprechender Anwendung ist der objektive Verkehrswert, den die Leistung für jedermann hat, zu ersetzen; eine eventuell besonders preisgünstige Herstellung der Anschlussleitungen durch Mitarbeiter des gemeindlichen Bauhofs ist deshalb zu Gunsten der Klägerin gerade nicht einzustellen. Entspricht die einer Partei auf ihrem Grundstück oder für ihr Grundstück rechtsgrundlos erbrachte Leistung - wie hier - ihrer Planung, nimmt sie sie entgegen und nutzt sie sie, so hat sie als Wertersatz grundsätzlich dasjenige zu leisten, was sie bei eigener Vergabe für die Arbeiten hätte aufwenden müssen (ebenso BGH, Urteil vom 26.4.2001 - VII ZR 222/99 -, NJW 2001, 3184). Mithin durften im Sachverständigengutachten die Preise für die Vergabe der Arbeiten an ein privates Unternehmen zugrunde gelegt werden.

61

2. Steht nach den bisherigen Ausführungen sowohl der Klägerin als auch der Beklagten ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, hat nicht jeder Vertragsteil selbständig Anspruch auf Herausgabe des jeweils Empfangenen oder auf Wertersatz unabhängig vom Schicksal des Erstattungsanspruchs der Gegenseite; vielmehr bleiben die beiderseitigen Leistungen trotz der Rechtsgrundlosigkeit durch den Austauschzweck miteinander verknüpft. Diesem Gesichtspunkt wird grundsätzlich Rechnung getragen, indem bei der Abwicklung nach den Grundsätzen der Leistungskondition von vornherein auf der einen Seite die Leistung und auf der anderen Seite die Gegenleistung jeweils einschließlich des sonst im bereicherungsrechtlichen Sinn Erlangten (vgl. § 818 Abs. 1, Abs. 2 BGB entspr.), soweit sie sich aus der Rückabwicklung des nichtigen Vertrags ergeben, angesetzt wird. Dadurch wird bereits nach allgemeinen Regeln der Zusammenhang gewahrt, da nur ein einheitlicher Anspruch auf Ausgleich der beiderseitigen Vermögensverschiebungen besteht, der auf Herausgabe bzw. Wertersatz des Überschusses der Aktiv- über die Passivposten (Saldo) gerichtet ist; Bereicherungsgläubiger ist damit nur derjenige Beteiligte, für den sich beim Vergleich der durch den Bereicherungsvorgang hervorgerufenen Vor- und Nachteile ein Überschuss ergibt (vgl. zum Ganzen: Palandt/Sprau, a.a.O., § 818 RdNrn. 47, 48). Diese für das Zivilrecht entwickelten Grundsätze der "Saldotheorie" sind grundsätzlich auch im Rahmen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs, dessen Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (BVerwG, Urteil vom 12.3.1985 - 7 C 48.82 -, BVerwGE 71, 85), anwendbar. Die Saldotheorie widerspricht bei der vorliegenden Konstellation, bei der sich keiner der Beteiligten auf Entreicherung beruft (vgl. § 818 Abs. 3 BGB), nicht dem das öffentliche Recht prägenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung; der durch gesetzwidrige Vermögensverschiebung erreichte Zustand wird gerade nicht festgeschrieben (BVerwG, Urteil vom 26.3.2003, a.a.O.).

62

In Anwendung dieser Grundsätze steht der Klägerin kein Erstattungsanspruch mehr zu, da die Beklagte ihrerseits einen Gegenanspruch hat. Dieser beläuft sich jedenfalls auf 30.000,-- DM, so dass kein Überschuss auf Seiten der Klägerin vorliegt. Da Leistung und Gegenleistung bereits im Rahmen der Rückabwicklung des nichtigen Vertrags berücksichtigt werden, bedarf es der von der Beklagten "hilfsweise" geltend gemachten Aufrechnung nicht mehr.

63

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

64

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

 


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